Una evaluación de las instituciones españolas con vistas a la prevención y la lucha contra la corrupción

Cuando España comienza su difícil y amenazada transición democrática, las personas con responsabilidad para diseñar el modelo institucional que habría de regir nuestro sistema político decidieron, probablemente de forma acertada para aquel momento, que las normas deberían incentivar la gobernabilidad y desincentivar la inestabilidad. El resultado ha sido bueno, en términos de prosperidad, convivencia y justicia. Pero ha llegado, muy posiblemente, a su punto de agotamiento. Las instituciones generadas dificultan el control y la accountability de forma excesiva, son poco incentivadoras de la representatividad y favorecen la opacidad y, con ello, el abuso de poder y la corrupción. Ha llegado el momento de dar un salto histórico y, basados en el aprendizaje sensato y razonable, mejorar las bases institucionales de nuestra democracia.

La clave para la estabilidad y previsibilidad de un sistema político se entendió que pasaba por asegurar un bipartidismo. Para ello, una normativa electoral que tomara la provincia como circunscripción electoral, unida a la Ley D’Hont y un número de diputados no muy elevado, generaba incentivos para ello. Por otra parte, el control interno de los partidos y la gobernación interna de los mismos se aseguraba con un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Con estos dos elementos ya se configuraban unas bases partidistas que permitirían disfrutar, si sus dirigentes actuaban sensatamente, de la estabilidad necesaria como para consolidar una democracia sólida y previsible. A partir de la victoria electoral, máxime si era por mayoría absoluta, el líder del partido ganador podría controlar el legislativo y el ejecutivo, pero, además, con los diseños correspondientes, podría controlar los órganos constitucionales y, algunos nombramientos clave del poder judicial. Todo ello aseguraba la gobernabilidad, es decir, la capacidad de seleccionar problemas sociales, buscar soluciones para ellos e implantarlas. Pero no incentivaba ni la representatividad democrática, ni la gobernanza en sentido moderno, hecha de implicación cívica y de sistemas de controles mucho más sofisticados.

El marketing electoral ha ido convirtiendo la selección del Presidente del Gobierno en una pugna entre las dos personas que controlan los dos partidos mayoritarios, con lo que el electo puede sentirse como presidente directamente votado, aunque tenga que pasar por el trámite de la moción de investidura. El sistema, así pues, queda caracterizado por: Presidencialismo, ejecutivos de un solo partido, bipartidismo imperfecto, spoils system matizado en el nivel superior de la Administración, primacía del Ejecutivo sobre el Legislativo, capacidad por parte de los líderes de los dos partidos mayoritarios de decidir los nombramientos de los miembros superiores del Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Banco Central, Organismos reguladores, Fiscalía General del Estado y de influir en el nombramiento de la cúpula judicial; todo ello, en su conjunto, hace que el país tenga gobernabilidad, pero que exprese una cierta debilidad en el sistema de representatividad y de check and balances. Es cierto que, al ser España un país fuertemente descentralizado, también existe un cierto contrapeso regional. No obstante, en las regiones controladas por los dos grandes partidos (la inmensa mayoría excepto dos o tres por legislatura), la disciplina de partido también opera cuando es preciso.

Las consecuencias de todo este modelo para un sistema nacional de prevención de la corrupción (NIS) no son positivas. La independencia de las instituciones se halla siempre en peligro, pues la presión de los dos grandes partidos, sobre todo del que tiene el gobierno, sobre el legislativo, el judicial (en menor medida) y sobre todos los órganos constitucionales y regulatorios es muy fuerte cuando se tocan sus intereses más preciados. La transparencia, por su parte, queda como una referencia más simbólica que real, pues dificulta la acción de gobierno, entendido éste como poder y no como servicio. La rendición de cuentas dificulta los comportamientos estratégicos gubernamentales y su mejora es contraria a los intereses del partido en el gobierno que, nuevamente, ve en ello más un riesgo que una oportunidad. Finalmente, la integridad queda en el apartado de las declaraciones simbólicas y la real implantación de las normas choca con los intereses inmediatos del poder y sus redes. Ninguno de los dos grandes partidos, así pues, tiene interés en mejorar profundamente el estado de cosas; pues, aun cuando al ser oposición les interese cambiarlas, tan pronto llegan al poder olvidan sus promesas y el ahora partido de oposición tiene poca legitimidad para reclamar lo que él no ha hecho. El resultado global es un modelo que, aunque en términos legales pueda parecer adecuado, dadas las exigencias constitucionales, de la Unión Europea y del isomorfismo institucional (copiar las tendencias de los países líderes institucionalmente), en la práctica tiene una enorme cantidad de lagunas, sobre todo cuando las mayorías absolutas garantizan un control casi absoluto de los mecanismos institucionales.

En cuanto a los puntos fuertes y débiles de los distintos pilares procederemos a agrupar los resultados del análisis y a resaltar lo más destacable dadas las limitaciones de espacio existentes:

Poder Legislativo

La rendición de cuentas es el principal problema del legislativo español, dado el sistema de listas cerradas y bloqueadas que favorece la lealtad al partido antes que al distrito electoral. En todo caso, la capacidad de controlar al ejecutivo, cuando no existe mayoría absoluta, sería su punto fuerte. También es cierto que el mecanismo de control interno existente, a través de la disciplina de los grupos parlamentarios, dificulta la corrupción.

Poder Ejecutivo

Tiene un problema importante de transparencia, esencialmente por la inexistencia de una Ley de Acceso a la Información y por la cultura de opacidad tradicionalmente existente. El Gobierno, sobre todo cuando tiene mayoría absoluta, gobierna con un control bastante efectivo del sistema interno. Otra cosa es el control de la realidad externa, que, como se ve con la crisis económica actual, hace al Gobierno depender enormemente de los mercados internacionales.

Poder Judicial

Tendría como punto fuerte la independencia, reconocida de forma expresa constitucionalmente y garantizada legalmente; en la práctica es también posible ejercer con plena independencia por parte de los jueces, aun cuando el órgano de control de los jueces está fuertemente politizado y los miembros de los Tribunales superiores se nombran con una relativa influencia política. Por ello, existe un cierto incentivo, para los jueces que quieran llegar a los puestos superiores del sistema, de subordinar su plena independencia a ciertos compromisos políticos. Los puntos débiles más importantes son, sobre todo, la falta de recursos y la sobrecarga de trabajo, así como la débil rendición de cuentas existente en la práctica, no tanto en la norma. Los jueces actúan normalmente con ética, responsabilidad y rigor, pero la esporádica irresponsabilidad, corrupción e ineficiencia no son suficientemente sancionadas.

Sector Público

La independencia es el punto fuerte, que hay que entenderla como imparcialidad. La normativa de contratos es, en términos generales, adecuada aunque en su aplicación práctica se ha podido, en ocasiones, abusar de ciertas posibilidades que abre la ley, como los contratos de adjudicación directa o los “reformados” de obras. Los principales puntos débiles tienen que ver con la opacidad y la debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas, sobre todo en la práctica. La ineficiencia, ineficacia, despilfarro y corruptelas no están suficientemente controladas, ni sancionadas. Es muy destacable la ausencia de preocupación por la educación de los funcionarios frente al problema de la corrupción.

El Órgano de Gestión Electoral

De los órganos de control, es el único en el que la mayor parte de sus miembros son seleccionados por sorteo (entre jueces y entre la ciudadanía), aunque los partidos también intervienen (en este caso controlándose mutuamente). Ello deja fuera a los dos grandes partidos de su control, con las ventajas que para la integridad se derivan de este hecho. Sería deseable que se introdujera un Código ético y se mejoraran las normas de conflictos de interés del órgano.

El Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo es una institución que tiene garantizada suficiente independencia y la ejerce. Es cierto que tiene que mejorar su sistema de rendición de cuentas en la práctica, pues su nivel de gestión interna es poco transparente en cuanto a la eficiencia y eficacia de sus actividades; también requeriría de un código ético y normativa interna de integridad, aun cuando en la práctica nunca ha tenido problemas de corrupción interna. Por desgracia, es una institución que no ha sido suficientemente usada en la promoción de la integridad en el sector público, aun cuando realice, en general, una labor bastante aceptable.

El Tribunal de Cuentas

Es, no sólo el supremo órgano fiscalizador de las cuentas del Estado y su gestión económica, sino que también es un órgano de enjuiciamiento de la responsabilidad contable y controla las finanzas de los partidos y los procesos electorales. En la práctica está influenciado por los dos grandes partidos, que no podían permitir que un órgano de esta importancia quedara fuera de su control. En general, es un órgano que tiene recursos suficientes y personal muy bien preparado, pero no es un órgano suficientemente eficaz en el control de la eficiencia y eficacia del sector público, dado que se limita a controles muy formales. También debería mejorar su normativa interna de integridad y la rendición de cuentas de su gestión interna. Su control a la financiación de los partidos es bastante formal, en gran medida porque la normativa existente, que se ha mejorado gracias a los propios informes del TdC, no le permite ir mucho más allá. Una mejora en este ámbito sería esencial para la lucha contra la corrupción.

Los Partidos Políticos

Los partidos políticos, esencialmente los dos grandes partidos, de forma coherente con lo hasta ahora expuesto tienen como punto fuerte su independencia; de hecho, ellos mismos pueden definir los recursos públicos que para financiación se auto-asignan, lo cual genera inequidades evidentes. Sus debilidades más notables están en su falta de transparencia y rendición de cuentas en la gestión interna, su oligarquización y profesionalización y su falta de compromiso suficiente con la lucha anticorrupción (al menos los dos grandes nacionales y los tres grandes regionales –CiU, PNV, CC). Dado su papel esencial en el sistema democrático y, en especial, en España, podemos decir que la lucha contra la corrupción y a favor de la integridad se juega esencialmente en este ámbito.

Los Medios de Comunicación

Los medios de comunicación han investigado y expuesto de forma bastante eficaz los casos de corrupción existentes en España. No obstante, en términos generales, tienen bastantes problemas de transparencia, rendición de cuentas e independencia en la práctica. El hecho de que no exista una institución independiente a nivel estatal que regule y permita exigir cuentas por las acciones de los medios de comunicación audiovisual, que cree estándares éticos o mecanismos de integridad y transparencia es clave para explicarse esta lamentable circunstancia.

La Sociedad Civil

La sociedad civil en España es débil, por lo que su capacidad de controlar al gobierno y de influir en las políticas públicas es reducido. No obstante, normativamente tiene independencia y capacidad de obtener recursos, aunque en la práctica depende aún demasiado de los poderes públicos. Ha mejorado mucho en sus niveles de transparencia, rendición de cuentas e integridad.

El Sector Empresarial

El sector empresarial español tiene una gran independencia en la defensa de sus intereses. Existe una gran diferencia por sectores y volumen de negocio. Está mejorando bastante en sus normas de gobernanza. Pero, con algunas excepciones, su compromiso social en la lucha contra la corrupción es aún bajo.

Conclusiones y propuestas

1. Promover un gran pacto nacional de lucha contra la corrupción entre gobierno, partidos, ONGs, sindicatos, asociaciones empresariales y medios de comunicación, que priorice la adecuada implantación de las normas existentes, y genere aquellas medidas que refuercen las sanciones, aseguren la independencia de los órganos encargados de la lucha contra la corrupción y el control del gobierno, y coordine las actuaciones en la materia. Este pacto debería incluir un sistema de seguimiento de su cumplimiento efectivo.

2. Mejorar la normativa de financiación de partidos políticos y asegurar un organismo supervisor independiente de los mismos.

3. Modificar el sistema electoral (desbloqueamiento de las listas cerradas, la introducción de algunos distritos uninominales, medidas para mejorar la proporcionalidad, mejorar la información y formación de los electores en cuanto al funcionamiento del sistema).

4. Impulsar la democracia interna en los partidos.

5. Despolitizar los órganos superiores del poder judicial y el Tribunal Constitucional.

6. Aprobar un Plan estratégico de Gobierno abierto, en el que se incluya la aprobación de la Ley de Acceso a la Información que garantice efectivamente la transparencia de nuestras instituciones públicas, además de otras medidas tendentes a mejorar la receptividad, la accesibilidad, la participación y la colaboración ciudadana en la gestión de los asuntos públicos. En el marco de la Ley de Acceso debería crearse un portal de transparencia pública y dar los pasos para configurar un gobierno abierto al estilo británico o estadounidense.

7. Crear una Dirección Pública profesional y reducir significativamente la posibilidad de nombramientos y ceses discrecionales en la Administración Pública.

8. Aprobar una Ley nacional de Control Externo, que garantice la coordinación entre el órgano nacional y los autonómicos, modernice el contenido de los informes y promueva la eficiencia y el cumplimiento de los plazos.

9. Aprobar una Ley de Protección al denunciante de corrupción tanto en el ámbito público como en el sector empresarial.

10. Regular la actividad de lobby, de acuerdo a las guías de la OCDE.