El sector público, ¿chivo expiatorio en Europa?

Artículo publicado en LSE EuroppBlog: EU governments must avoid scapegoating the public sector for Europe's economic problemsEU governments must avoid scapegoating the public sector for Europe's economic problems

Cuando observamos de cerca las diferencias nacionales en la evolución del sector público en cuatro países europeos (Alemania, España, Suecia y Reino Unido) en el contexto de la reciente crisis económica y financiera, encontramos que en España y el Reino Unido las medidas de austeridad resultan cruciales en términos de recortes en el gasto público y el deterioro de las condiciones salariales y laborales de los empleados del sector público. Sin embargo, al margen de tales similitudes, los motivos y las consecuencias difieren. En España, y en algunos otros países de la zona euro, las medidas de austeridad parecen ser resultado de las presiones de un nuevo régimen de gobernanza europea en relación con el euro, mientras que en el Reino Unido estas políticas parecen auto-impuestas por su gobierno, particularmente para restaurar la confianza dentro de los mercados financieros.

La austeridad y el sector público en Alemania, España, Suecia y el Reino Unido

Suecia y Alemania ya habían comenzado a aplicar medidas de austeridad en la década de 1990 y las políticas de recortes continúan en la actualidad. Sin embargo, no se han intensificado como consecuencia de la crisis. La asunción de una relación clara entre un sector público de gran dimensión y la austeridad y los recortes como consecuencia de la crisis no se puede probar. Los sectores públicos más pequeños de los cuatro países se encuentran en Alemania y en España, y el más grande en Suecia. Sin embargo, se produce en todos ellos una evolución similar a largo plazo con independencia del tamaño del sector público o el impacto de la crisis financiera y económica.

Surge entonces la cuestión de si las medidas de austeridad y las reducciones salariales generalizadas son simplemente una consecuencia del propio sector público. ¿Se consideran una penalización por no modernizar y adaptar el sector público en el pasado? De hecho, no hay razón alguna para culpar al sector público de ninguno de los problemas económicos que han surgido durante la crisis y que, ciertamente, no han sido causados por el despilfarro de los ingresos fiscales en el sector público. La deuda soberana aumentó más bien debido a las crisis inmobiliaria y financiera y los rescates bancarios.

¿Obedecen entonces las medidas de austeridad a motivos ideológicos? Por un lado, la respuesta es sí, ya que tanto la desregulación, como la privatización o la adaptación al sector privado siguen el objetivo de “adelgazar” el Estado. Pero se trata de una estrategia que ha contribuido fuertemente a la generación de nuevos campos de acumulación financiera para el capital en busca de inversión. Así, mientras la ideología desempeña un papel relevante, la privatización y los recortes en los servicios públicos están ofreciendo nuevas áreas para generar beneficios. La austeridad, por lo tanto, no es solo una falacia, sino también una clara expresión de intereses privados.

Las relaciones laborales del sector público también difieren entre los cuatro países estudiados, tanto antes como después de la crisis, pero son más similares entre sí en comparación con las relaciones laborales en el sector privado. Por ejemplo, en el Reino Unido, tanto la densidad sindical y la cobertura de la negociación colectiva son más altos en el sector público que en el privado y la diferencia entre los dos sectores en el Reino Unido parece ser más pronunciada que entre el Reino Unido y Suecia en su conjunto. En Alemania, la tasa de cobertura es también superior a la media del sector privado, y a los funcionarios (una parte de los empleados del sector público) se les aplica un régimen completamente diferente de determinación unilateral de salarios y condiciones. Solo en Suecia las relaciones laborales del sector público y del privado no presentan grandes diferencias. El gráfico 1 muestra la evolución de los salarios en la economía de los cuatro países desde 1990.

Gráfico 1: Salarios reales por asalariado (1990-2013)

Cuando observamos la evolución de la remuneración en el sector público en los años antes y después de la crisis, la cifra resultante muestra cierta convergencia. Los mayores aumentos que tuvieron lugar en Suecia, el Reino Unido y España en el pasado desaparecieron. En Alemania, sin embargo, esta situación se invierte: se produjo una disminución de los salarios antes de la crisis y un aumento posterior. Esto significa convergencia en los resultados, pero persisten serias dudas sobre si dicha evolución va a perdurar. Por otra parte, tales cambios implican el mantenimiento de profundas diferencias. El gráfico 2 muestra el cambio en la participación de los salarios de los empleados del sector público como porcentaje del PIB.

Gráfico 2: Remuneración de los asalariados del sector público como porcentaje del PIB (1995-2013)

En función de los criterios y el marco temporal observado podemos detectar similitudes o diferencias. En particular, en el contexto de la crisis, ha habido reducciones notables en las relaciones laborales del sector público, tanto en España como, en cierta medida, también en el Reino Unido. Mientras tanto, los cambios en Suecia (donde todavía se enfrentan a la privatización impulsada por el anterior gobierno de centro-derecha) y Alemania (donde los socialdemócratas forman parte de una gran coalición desde 2013) no se puede atribuir a la crisis reciente. Sin embargo, tampoco parece claro si tales cambios darán lugar a más similitudes o divergencias, ni si persistirá esta línea de desarrollo. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta el drástico impacto social generado, la resistencia a la austeridad podría significar un punto de partida para que los sindicatos forjen una alianza social más amplia para cambiar el rumbo, pero la evidencia de que esto ocurra aún no es concluyente.

De acuerdo con nuestros resultados, parece que la crisis está fomentando el desarrollo divergente de los sectores públicos en estos cuatro países; sin embargo, tomando como referencia un período más largo, aparecen algunas similitudes: privatización, medidas de austeridad y recortes, así como peores condiciones de trabajo para el personal del sector público y debilitamiento de las relaciones laborales. La diferencia parece estar más en el momento en que se producen que en el desarrollo en sí mismo.

Sin embargo, no hay nexo aparente entre la evolución del sector público y la path dependence institucional o el tipo de coordinación de mercado. Ni las diferencias nacionales ni la diversidad empírica en su conjunto parecen suficientes para explicar algunos desarrollos económicos y sociales esenciales que sustentan los recortes en el sector público. Suponemos que, a pesar de todas las diferencias entre y dentro de los países, existe un trasfondo común: la crisis de la constelación de posguerra en Europa y del “régimen fordista” de acumulación, que aún no ha terminado y que ha dado lugar a un aumento pronunciado de la desigualdad.

Sin embargo, si la crisis del sector público se debe a la desigualdad y a un régimen disfuncional de acumulación financiarizada, entonces, la austeridad, los recortes salariales y reducción del sector público se presentan claramente como medidas equivocadas. Estas medidas aceleran la desigualdad, que se encuentra en el corazón del desarrollo económico desproporcionado. Alimentando un círculo vicioso, los recortes en el gasto público probablemente producirán más desigualdades económicas, más endeudamiento, más burbujas, nuevas crisis financieras y deuda soberana adicional. ¿Cabe esperar como consecuencia nuevos ajustes del sector público?