Algunas reflexiones jurídicas sobre la ley de consultas catalana
A comienzos de este verano se celebró en Oslo el Congreso Mundial de Derecho Constitucional al que asistimos algunos profesores españoles. De las charlas informales en el Congreso se podían extraer dos conclusiones: que la consulta o referéndum a impulso del Presidente Mas es inconstitucional de acuerdo a los criterios mantenidos por el TC a partir de la sentencia 103/2008 (Ley Ibarretxe), pero, también, que poco se aporta al problema catalán con esa constatación y que el ordenamiento constitucional ha de permitir alguna salida que posibilite el pronunciamiento claro de los ciudadanos catalanes.
Hay que señalar, en primer lugar, que si se recurriera en inconstitucionalidad la Ley catalana de consultas aprobada por el Parlamento de Cataluña el 19 de septiembre y se impugnara vía art. 161.2 de la Constitución la convocatoria de la consulta del 9 de noviembre, al TC no le quedaría otra opción que decretar la suspensión automática de ambas decisiones, ya que así lo establece la norma fundamental.
A partir de ahí, toda predicción forma parte de la futurología, ya que no sabemos lo que van a hacer ni el President Mas ni su gobierno. Si la Generalitat aceptara a todos los efectos la suspensión pasaríamos a una fase nueva, pero en la que el problema catalán subsistiría y, probablemente, desembocaría en unas elecciones anticipadas, a las que luego me referiré.
Si la Generalitat no aceptase la suspensión, y continuara con la celebración de la consulta, nos encontraríamos en una situación ciertamente complicada para su gestión en un Estado democrático. Es cierto que el ordenamiento jurídico ofrece soluciones, pero también que su ejecución puede ser problemática. Se amenaza con la aplicación del Código Penal por los delitos de desobediencia e incluso de sedición, pero, aunque existe el precedente de la condena al antiguo Presidente del Parlamento vasco, J. M. Atutxa, a ningún jurista se le escapan las dificultades para probar la comisión de tales delitos.
También se dice que no quedaría más remedio que aplicar la coacción estatal prevista en el art. 155 de la Constitución, que es la medida más extraordinaria en el Estado autonómico y que ha de ser el último recurso cuando no quede ninguna otra posibilidad de que los órganos de una Comunidad Autónoma retrocedan en su ataque al interés general de España. En todo caso, antes de iniciarse este procedimiento, que requiere la autorización final del Senado por mayoría absoluta, deben realizarse los correspondientes requerimientos a los órganos autonómicos y agotarse todos los medios posibles de control judicial. Las medidas a aplicar, sobre las que me he extendido en una publicación académica, podrían llegar a la suspensión y sustitución de los órganos autonómicos, siempre que sea por un plazo de tiempo prudencial, sin que pueda llegarse a la supresión o suspensión indefinida de la Comunidad Autónoma, ya que eso significaría la ruptura definitiva del modelo constitucional de distribución territorial del poder político y derogaría el derecho a la autonomía de ese territorio, consagrado en el art. 2 CE.
Incluso aunque llegaran a utilizarse los medios extraordinarios ahora descritos, el problema del encaje territorial de Cataluña seguiría existiendo y conviene abordarlo democráticamente cuanto antes. En mi opinión, la Constitución puede ofrecer algunas soluciones, aunque en todas ellas se necesitaría el acuerdo del Gobierno central y/o de la mayoría de las Cortes Generales que, al menos en estos momentos, no parecen estar por la labor.
El art. 92 de la Constitución autoriza al Presidente del Gobierno, previa aprobación por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (art. 6 Ley Orgánica 2/1980 sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum), a convocar un referéndum sobre “decisiones políticas de especial trascendencia” y nadie puede negar que el futuro de la integración de Cataluña en España es un decisión de ese tipo. Dicho esto, también parece claro que la pregunta en ese referéndum no podría versar directamente sobre la independencia, ya que la STC 103/2008 lo impide, pero, sin embargo, creo que podría formularse de la forma siguiente: “¿Es favorable a que se realice una reforma constitucional que regule la posibilidad de que una Comunidad Autónoma se independice?”. El resultado no sería vinculante, pero sí suficientemente expresivo de cuál es la voluntad de los ciudadanos catalanes. Es cierto que el art. 92 dice que han de participar “todos los ciudadanos”, por lo que, en principio, parece que tendrían que hacerlo todos los españoles. Sin embargo, creo que no hay problema constitucional en que “todos los ciudadanos” convocados sean los del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Un problema final que tendría la convocatoria de un referéndum de este tipo es la parquedad de la actual LO de referéndum, que no exige ni quórum mínimo ni umbral de votos afirmativos. Sería conveniente su reforma previa para regular esos requisitos.
La segunda posibilidad, rechazada por el Congreso en abril de este año, es la utilización del art. 150.2 de la Constitución para delegar en la Generalitat la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum. Como el rechazo fue político, entiendo que esta vía podría volver a intentarse, siempre fijando con claridad que han de respetarse los límites marcados en la antes citada STC 103/2008.
La tercera posibilidad sería la convocatoria de elecciones anticipadas en Cataluña en las que triunfaran partidos políticos comprometidos expresamente ante el electorado con un único punto en el programa que sería la declaración de independencia en el primer pleno del nuevo Parlamento. El problema de esta vía, que conduce a un enfrentamiento directo con los órganos centrales del Estado, es la forma de resolverlo. Vuelvo a reiterar que, aunque se aplicara el art. 155 de la Constitución, el problema seguiría subsistiendo, con lo que volveríamos a tener que plantear las dos primeras posibilidades comentadas.
Si un referéndum del tipo aquí propuesto se convocara, a instancias bien del Gobierno central bien de la Generalitat previa delegación por el art. 150.2, significaría que los partidos nacionales estarían dispuestos a aceptar el resultado y procederían a la reforma constitucional en caso de un resultado favorable en tal sentido. La reforma, que tendría que ir por el artículo 168 al afectar necesariamente al título preliminar de la Constitución, exigiría un referéndum final en el que tendrían que participar todos los ciudadanos españoles.
Como soy partidario de la claridad, creo que la reforma tendría que incluir el reconocimiento del derecho de secesión. No entro en el debate sobre la justificación teórica de la secesión ni en si es bueno o malo que se produzca, sino en la necesidad de su regulación jurídica para solventar el problema jurídico-constitucional que plantea la situación en Cataluña. No hablo del derecho de autodeterminación, vinculado al Derecho internacional relativo a los procesos de descolonización. Se trataría del reconocimiento interno del derecho de un territorio a independizarse del resto del Estado.
La reforma constitucional tendría que introducir una serie de condicionamientos a ese derecho de secesión, que deberían establecerse claramente en el nuevo texto constitucional y no dejarse al momento concreto de ejercicio del mismo, como hace la Ley canadiense sobre la Claridad de 29 de junio de 2000. Esos requisitos serían la necesidad de una aprobación inicial para ejercer el derecho por el Parlamento autonómico por una mayoría cualificada, la convocatoria de un referéndum con una pregunta clara y directa para conocer si los ciudadanos quieren constituir un Estado independiente al margen del español, los mínimos de participación, el umbral de votos favorables a la independencia que han de obtenerse y la obligación de no convocar otro referéndum en determinado plazo.
