El coautor de la ley uruguaya del cannabis: “La respuesta actual a las drogas es absolutamente inefectiva”

Diego Silva Forné es profesor de la Universidad de la República Oriental de Uruguay, asesor legislativo del Parlamento uruguayo y corredactor de la ley uruguaya que ha vuelto a poner de actualidad el debate sobre la legalización de la marihuana. La Ley de regulación y control del mercado de la marihuana, aprobada en 2013, ha cumplido un nuevo hito este miércoles, cuando ha entrado en vigor la previsión que permite a las farmacias dispensar cannabis a usuarios registrados. Silva Forné participó la semana pasada en un curso de verano de la Universidad de Málaga, donde atendió a eldiario.es/Andalucía. Las respuestas a esta entrevista se completan con la información que ofreció durante su ponencia.

“En Uruguay el consumo de drogas nunca fue tarea del derecho penal. La persecución penal se inicia cuando se recoge el mandato de Nixon de la guerra contra las drogas. Las autoridades empiezan a aplicarla duramente de la mano de la dictadura militar, en 1974”, explica: “Los militares limitaban la aplicación a los sectores jóvenes que consideraban disidentes y que asociaban al consumidor enfermo, problemático y subversivo”. Tras el restablecimiento democrático de 1985, esa visión amparada en la doctrina de la seguridad nacional continuó en parte de la jurisprudencia, “inspirada por una visión de cruzada”, hasta que en 2010 la sociedad civil, que se venía movilizando desde hacía años, hizo llegar al Parlamento algunas iniciativas.

El Gobierno aceptó el envite y dobló la apuesta rompiendo el tabú vigente desde los 70: el Estado regularía el mercado de la marihuana. Tras muchas negociaciones, se llegó a la ley sobre la que tantos ojos se posan hoy.

¿Cuáles son los rasgos fundamentales del modelo?

La ley introduce varias ideas: la tenencia de cualquier cantidad que esté destinada al consumo personal es lícita. Lo que define la licitud es el destino, no la cantidad. Esto se aplica a todas las drogas ilícitas y excluye de las conductas ilícitas el almacenamiento para consumo personal. Mantiene el principio general de prohibición de producción de las sustancias de la lista ONU, pero introduce excepciones para el cannabis psicoactivo, que es únicamente lo producido por la planta hembra en estado de floración.

Dispone tres formas de acceder al cannabis: el cultivo doméstico, la adquisición en el mercado regulado y los clubes cannábicos. El cultivo doméstico habla de “consumo personal o compartido en el hogar”, porque el cannabis suele consumirse colectivamente. ¿Dónde puede consumirse? Donde pueda consumirse tabaco, lo que en Uruguay es bastante restrictivo. Cada cultivo doméstico se sujeta a una cantidad de referencia: hasta seis plantas hembras en estado de floración. Los cultivadores domésticos tienen la obligación administrativa de registrarse. Además, se autoriza que los habitantes de ese domicilio puedan almacenar hasta 480 gramos por usuario consumidor anualmente.

Respecto de esas cantidades, se establece una presunción de destino lícito, pero por encima no se está cometiendo necesariamente una conducta delictiva. Por supuesto, siempre va a haber una valoración judicial de acuerdo a las reglas de la sana crítica, que aquí será relativa al caso concreto. En cambio, para los clubes cannábicos el legislador fue restrictivo: 99 plantas por club y máximo de 45 socios, constituidos como asociaciones civiles cuyo objeto sea el cultivo para el consumo de sus asociados.

Y luego está el sistema de adquisición a través de las farmacias, en vigor esta semana

Sí, es la modalidad que más ha tardado en implementarse, porque se llegó por transacción. El gremio de farmacéuticos vio allí un floreciente negocio, pero luego no fue tan simple porque el Estado establece el precio. Y como el Estado quiere que el cannabis sea competitivo con el del mercado negro, disminuyó el margen de ganancia. Creo que cuando funcione será el mecanismo más sencillo, a través de un procedimiento de registro que luego disocia la identidad, porque es información sensible.

¿Cómo llegó Uruguay a convertirse en pionero con una legislación como esta?

En 2011, se presentó un primer proyecto de ley de autocultivo de cannabis, que contó con el respaldo de legisladores de todos los partidos políticos. Pero en 2012 el poder ejecutivo interviene directamente en el tema, introduciendo la propuesta de que el Estado pase a regular toda la cadena. Esto generó una conmoción inmediata, porque también entre los legisladores del partido de Gobierno existían visiones higienistas que entendían que se podía estar promoviendo el consumo.

Aquella fue una de las primeras veces que vi una Exposición de Motivos argumentada y elaborada. Se parte de la base de que el régimen prohibicionista internacional ha fracasado, que los objetivos de la ONU no se cumplieron porque existen drogas disponibles como nunca a precios más económicos que nunca, y que el enfoque bélico preparado por el Gobierno de EEUU y canalizado a través de la ONU no ha hecho más que agravar los problemas en torno a las drogas ilegales: sustancias que fueron incluidas en una lista por criterios políticos que nada tienen que ver con la salud pública, porque las sustancias más vinculadas a la mortalidad no están en ella.

Por ejemplo: el cannabis es la droga ilegal más consumida en Uruguay y en el mundo, pero no existen muertes por sobredosis. Los estudios que se llevaron a la comisión legislativa muestran que sus efectos nocivos son menos graves que los del tabaco y el alcohol. Eso sirvió para demostrar que la regulación tenía una base científica.

¿Qué resistencias políticas se encontraron para aprobar la ley?

Para convencer a legisladores tienes que hacer toda una serie de concesiones.  A mí me llamaban por teléfono y me decían “hay que meter tal numeral”, y yo preguntaba por qué: “Porque si no se incluye, fulanito no lo vota”. Hay que hacer piruetas, pero es mucho mejor que lo que había. La política es la lógica de lo posible, que a veces no es ni de cerca lo que queremos.

Además del debate parlamentario, es un tema que genera controversia social. ¿Qué sectores se han opuesto a la nueva norma?

Las principales resistencias han venido sobre todo de las asociaciones de psiquiatras. Nadie discute que las drogas pueden traer perjuicios para la salud; el tema es si el derecho penal tiene que meterse. Con ese punto de vista, dejas de reconocer que las personas deciden lo que se meten en su propio cuerpo: hacen ese discurso prohibicionistas con estas drogas, pero los fármacos producidos por las multinacionales los recetan alegremente. También protestaron ingenieros agrónomos o químicos farmacéuticos, porque ideológicamente sentían que sus profesiones se iban a vincular con algo negativo o nocivo como el cultivo de cannabis.

Sugiere que la nueva ley pone en riesgo una especie de modelo de negocio…

Por supuesto, porque la mayoría de las comunidades terapéuticas que se basan en la abstinencia encuentran que la nueva ley se basa en el paradigma de reducción de daños, que dice: “Señor, consuma pero hágalo de forma segura”.

¿Qué riesgos enfrenta este modelo regulatorio?

Primero, que las normas reglamentarias no limiten los derechos establecidos por la ley ni el principio de autonomía personal. Segundo, que se logre cambiar la tendencia jurisprudencial que en todo consumidor de drogas ve un traficante. Tercero, que la corporación médica se adapte a la tendencia médica contemporánea de consentimiento informado y respeto de la autonomía del paciente. Cuarto, cambiar las prácticas policiales y que se empiecen a establecer procedimientos disciplinarios o penales contra policías, jueces o fiscales que actúan deliberadamente contra las disposiciones de la ley. Quinto, que la sociedad civil retome su papel protagonista.

La Ley no se aprobó graciosamente, sino a raíz de una movilización de años de la sociedad civil. Durante la legislatura pasada la sociedad civil organizada hizo cristalizar una agenda de derechos que profundizó el sistema democrático, a través de la ley del matrimonio igualitario, de la ley de interrupción voluntaria del embarazo, de la ley de identidad de género y de la ley de responsabilidad penal del empleador por accidentes laborales. No debemos esperar todo de la clase política. La movilización de la sociedad civil es responsabilidad de todos.

Usted menciona resistencias en sectores policiales y judiciales.

Sí: hace un par de meses hubo un procedimiento en el interior con un muchacho de 19 inscrito como cultivador que tenía seis plantas. Entró la policía a la fuerza, arrancaron las plantas y las pesaron con raíces y hojas, y salían como 15 kilos, cuando el protocolo dice que sólo deben computar los cogollos de las plantas hembra. Esa aberración pasó a la fiscal, que impuso el procesamiento con prisión de un joven registrado que había cumplido con las prescripciones de la ley. Se armó un lío mediático importante y afortunadamente a los tres días se revocó el procesamiento, y la Fiscalía General dictó una instrucción para conocimiento de sus fiscales, que tienen que ponerse a estudiar, donde establece el procedimiento que tiene que seguirse frente a cultivos de cannabis. Esto pone las cosas en su sitio y nos da la expectativa a medio plazo de que las barrabasadas policiales, fiscales y judiciales empiecen a disminuir.

¿Cuál ha sido la acogida a la ley?

Desde el punto de vista cultural y mediático sigue habiendo una firme oposición de los sectores más conservadores a los mecanismos regulatorios del cannabis. Se sigue asociando al pecado, perdición, al mal, a la degeneración… Le pondré varios ejemplos. Tengo una nota de prensa de la semana pasada titulada: “Diez niños intoxicados con cannabis en lo que va de año”. Resulta que en hogares donde había consumidores de cannabis los niños se encontraron una colilla y lo que hace un niño: se lo lleva a la boca y se lo come. Ese es el titular, pero cuando uno va al final de la nota, lee que la enorme mayoría de situaciones de intoxicación son niños intoxicados con medicamentos psiquiátricos, como la benzodiacepina, o con productos de limpieza o con alcohol.

Otra noticia: “La policía sigue allanando a cultivadores de marihuana registrados”. “Vienen a lo bestia y se piensan que están en la puerta de Pablo Escobar, con escopeta y la cara tapada”, cuenta un hombre que tiene una chacra y está registrado como cultivador. La policía tiene un protocolo de actuación policial, pero hay varias denuncias donde la policía sigue actuando como si la ley no se hubiera aprobado. Esto es porque hay una enorme resistencia en los cuerpos policiales a aceptar que las actividades relacionadas con el cannabis sean lícitas. Continúan con la lógica de la cruzada contra las drogas, y existe una enorme corrupción policial: con la regulación de la marihuana se les corta un segmento importante de ingresos extrapresupuestarios que percibían muchos policías. Y dentro de la magistratura, parece que algunos juecesno hubieran leído la ley. ¿Porque no la entendieron? No. Porque algunos jueces se resisten a aceptar que la ley diga eso.

La ley se aprobó por un margen muy estrecho, de apenas tres votos, y estos episodios demuestran que aún hay debate abierto: ¿el cambio está consolidado o es posible una regresión?

Se aprobó sólo con los votos del partido de Gobierno, salvo los artículos sobre autocultivo y marihuana medicinal. El cambio está consolidado. La percepción internacional de Uruguay cambió con estas iniciativas y si un nuevo Gobierno quisiera involucionar sería muy contradictorio para su credibilidad. Sí es cierto que ha sido muy lento porque el actual gobierno no lo tiene entre sus prioridades.

El doctor [Tabaré] Vázquez [actual presidente de Uruguay] tiene una visión tradicional de la medicina y este tema no lo ha facilitado. Este Gobierno se ha dedicado a poner trabas administrativas a la implementación plena de la ley. Esto es evidente en materia de marihuana medicinal, donde el Ministerio tiene todo atrancado porque pone las mismas exigencias que para medicamentos, cuando en realidad lo que se plantea es utilizar con fines terapéuticos la marihuana como variedad vegetal. Como si aquí compro un jarabe para la tos, que se vende como complemento alimenticio.

¿Qué gana la sociedad con este modelo?

¿Una política regulatoria es una política efectiva para enfrentar la criminalidad? No tenemos una respuesta, pero sí sabemos que la respuesta actual es absolutamente inefectiva. Las ganancias del narcotráfico son tan espectaculares que convierte en fungibles a las personas, y la actuación policial y militar no ha hecho más que exacerbar la violencia y la corrupción hasta límites incompatibles con el Estado de Derecho. Quizá una respuesta sensata es que el negocio del narcotráfico no sea tan espectacular, a través de la implementación de mecanismos lícitos de acceso. La comunidad internacional tiene que buscar otros caminos, y el regulatorio parece el más apropiado.

¿Y el Estado, qué gana? Por ejemplo, ¿cómo va a gravar el cannabis?

No hay un marco definido desde el punto de vista tributario, porque hoy la prioridad del Estado es competir con el cannabis del mercado negro. No sería lógico cargarlo de tributos. El cannabis que se va a vender en farmacias va a tener un precio aproximado de 1,30 dólares por gramo.

¿Cómo va a afrontar la producción del cannabis dispensado a través de las farmacias?

El Estado hizo una licitación para producir. Hubo dos adjudicatarios, que fueron dos consorcios internacionales a los que proporcionó un precio para que produjeran con medidas de seguridad. Esa cosecha ya está lista y va a ser expedida a consumidores registrados en sobres de cinco gramos.

¿Se perciben ya algunos efectos de la nueva regulación?

Aún es difícil notarlo. Lo que puede tener más impacto es el dispendio en farmacias, pero para eso la gente tiene que perder la vergüenza de ir al mostrador a comprar cannabis. Hay un número aún bajo de inscritos: unos 4.600. Pero clubes cannábicos hay cada vez más y cultivos domésticos ya hay registrados unos 5.000. Paulatinamente se va a asistir a una naturalización del fenómeno. Cada vez está más claro que es un tema en el que no debe intervenir el derecho penal, y el Estado sí debe preocuparse de que llegue al público en condiciones sanitarias adecuadas. Nada más. El tema no son las sustancias sino lo que las personas hacemos con ellas.

Lo que sí sabemos es que después de que se empezó a regular no hubo ni mucho menos una avalancha de consumidores. El principal problema de la juventud uruguaya relacionado con sustancias psicoactivas no es con el cannabis, es con el alcohol. El cannabis es una sustancia que no genera problemas de orden público: por lo general, el consumidor está tranquilo, echado para atrás o cagado de la risa.

¿Qué distingue a este proceso de otras experiencias como el modelo de algunos estados norteamericanos?

Ellos parten de la base de que el cannabis es una mercancía y la Constitución les impide establecer limitaciones a las actividades comerciales. Por ejemplo, no pueden prohibir la publicidad, mientras que en Uruguay está prohibida la publicidad del cannabis. En Uruguay sólo se expende de unas maneras, pero en los estados de EEUU donde está regulado para uso recreativo se vende en innumerables modalidades: productos alimenticios, preparaciones, todo lo que el capitalismo sea capaz de concebir.

¿Cree que es posible una revisión del tema a nivel internacional?

Soy escéptico con los tratados porque la mayoría de los países son prohibicionistas, y países muy poderosos como China son férreos prohibicionistas. Depositaría más esperanzas en lo que cada estado en su ámbito doméstico pueda ir haciendo. Afortunadamente ha sido Estados Unidos el primer país en regular los usos recreativos del cannabis. Obviamente la ONU no va a sancionar a EEUU. Si hubiéramos sido nosotros nos hubiese puesto enseguida una bota encima.

¿Cree que en España se dan las condiciones para un debate público sobre este asunto?

Yo creo que sí, y que la opinión pública puede ser favorable. Pero como para toda ley hay que conseguir los votos, y en tanto no haya un cambio de actitud para obtener las mayorías... En general las propuestas que se han hecho del grupo de estudios son muy buenas, el tema es que los políticos se animen. Si el PP continúa con mayoría absoluta, sigue siendo un tema político y no hay libertad de acción a los legisladores, dependerá de que se consigan los votos. Puede haber convencimiento popular pero mientras no haya votos suficientes...