Cinco preguntas sobre la Ley del Suelo, el proyecto estrella de Fernando Clavijo
El proyecto estrella de Fernando Clavijo (CC) para esta legislatura entusiasma a los empresarios, satisface las expectativas del PP, divide al PSOE y atemoriza a los colectivos ecologistas y a formaciones como Podemos y NC. El presidente del Gobierno de Canarias presentó el pasado 22 de febrero el borrador de la Ley del Suelo, un extenso y complejo documento de 408 artículos y 47 disposiciones que pretende, según recoge en su preámbulo, aligerar la carga normativa y los trámites en materia de ordenación del territorio en el Archipiélago para alentar la actividad económica en una época de crisis.
El anteproyecto se encuentra en la actualidad en fase de información pública y, por tanto, sujeto a alegaciones. El Gobierno aspira a aprobarlo en julio.
Estas son algunas de sus claves:
¿Es necesaria la reforma?
La Ley del Suelo es una promesa electoral de Fernando Clavijo, que reiteró su compromiso de impulsarla en la sesión de investidura. El Gobierno justifica su necesidad y oportunidad para acabar con el embrollo legislativo que regula el territorio isleño. De hecho, el anteproyecto prevé la derogación íntegra o parcial de siete normas con rango de ley.
Entre ellas se encuentran varias disposiciones de la Ley 19/2003 que aprobó las directrices de ordenación general y de turismo de Canarias, más conocida como la moratoria, así como la Ley 14/2014 de armonización y simplificación en materia de protección del territorio y de los recursos naturales. También suprime la Ley de Inversiones Estratégicas aprobada en 2015 por el Gobierno de Paulino Rivero, que acortaba los plazos de tramitación de determinados proyectos de interés y que el Ejecutivo presidido por Clavijo ha seguido utilizando hasta la fecha a pesar de manifestar su oposición al texto.
El equipo redactor del anteproyecto ha descartado la opción de refundir las normas y ha optado por elaborar “una ley única con eficacia directa”. El objetivo, según ha declarado el presidente regional, es “dar seguridad jurídica a los inversores” para que “no se tarden ocho años en un proyecto” y para que los ayuntamientos “sepan el plazo en el que va a estar terminado un planeamiento cuando lo inician”.
Sin abordar la pertinencia de la nueva norma, las críticas al borrador de la Ley del Suelo no se han limitado a su contenido, sino que se han extendido a las formas con las que se ha concebido. El PSOE denunció “las prisas” de su socio de gobierno, CC, para elaborarla y uno de sus dirigentes, Gustavo Matos, lamentó que los nacionalistas hubieran adoptado decisiones “de manera unilateral”. A Antonio Morales, presidente del Cabildo de Gran Canaria, le sorprendió que los empresarios conocieran el texto antes que las instituciones públicas. Eugenio Reyes, del colectivo ecologista Ben Magec, no entiende cómo el procedimiento de información pública de una ley que regula “un recurso estratégico y transversal” se haya reducido a 20 días. “Para una ley de estas condiciones, se necesitaría un plazo de tres meses”, ha dicho.
¿En quién recaen las competencias sobre el territorio?
Es el principal cambio que introduce la nueva Ley del Suelo y uno de los más controvertidos. El poder sobre la gestión del territorio, en manos de la comunidad autónoma desde la transferencia de competencias por parte del Estado, se descentraliza y se residencia de forma predominante en cabildos y ayuntamientos. “Por primera vez se trata a las administraciones locales y a sus técnicos como mayores de edad”, declaró en un foro sobre esta modificación Augusto Hidalgo, alcalde de Las Palmas de Gran Canaria, la ciudad más poblada del Archipiélago. También los alcaldes tinerfeños han aplaudido el anteproyecto al considerar que “beneficiará la vida de los ciudadanos al garantizar la autonomía municipal en estas materias”.
Entre las voces críticas con esta descentralización se encuentra la de Santiago Pérez, concejal de Por Tenerife-Nueva Canarias en el Ayuntamiento de La Laguna, que en un artículo de opinión publicado en diversos medios advirtió de los riesgos de convertir a los 88 municipios de Canarias en “reinos de taifas” a la hora de ordenar el territorio.
Una opinión que comparte el arquitecto urbanista Faustino García Márquez. “El territorio es la competencia más extensa que tienen las comunidades autónomas y diría que la más importante, porque regula los recursos naturales. Y el Gobierno renuncia, se desmantela en materia de territorio. Es una demolición premeditada desde dentro, una ley a medida de los empresarios”, afirma quien fuera director de la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible, que sostiene que en un territorio discontinuo con los valores naturales y paisajísticos que tiene Canarias “es necesario tener criterios comunes, una visión integral” para gestionar “el enorme patrimonio natural” del Archipiélago. “Se podrá gobernar desde 88 puntos de vista diferentes, va a generar una enorme división política y territorial”, agrega.
Eugenio Reyes recuerda que el Estatuto de Autonomía de Canarias “mandata” al Gobierno regional a gestionar su territorio y augura una fractura en el Archipiélago con la aplicación de una Ley del Suelo que “no vertebra un recurso estratégico” y lo convierte en “un bien de mercado que sólo favorece la especulación urbanística”.
García Márquez añade otra arista al debate: “A diferencia de las antiguas leyes del suelo, esta no es reversible. Cuando cedes las competencias a los ayuntamientos, no va a haber fuerza que lo revierta”. En la actualidad, sólo cuatro comunidades autónomas (Baleares, La Rioja, Galicia y País Vasco) admiten que algunos ayuntamientos (los de mayor población) tengan competencia definitiva sobre los planeamientos.
¿Qué controles de legalidad prevé?
La única objeción que ha puesto el PP a la Ley del Suelo tutelada por Clavijo es que no suprime la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (Cotmac), el organismo encargado hasta la fecha de aprobar definitivamente los instrumentos de planeamiento y el responsable, según los conservadores, de la lentitud en la tramitación de los proyectos urbanísticos y del freno a las inversiones. Cuando era candidato, el ahora presidente del Gobierno canario deslizó la misma idea, aunque después matizó: no la suprimiría, sino que la limitaría.
Y eso es lo que ha hecho. El anteproyecto de la Ley del Suelo prevé la creación de un nuevo órgano, al que todavía no pone nombre, que sustituirá a la Cotmac aunque tendrá competencias más reducidas. El borrador no concreta su composición, que quedará definida en un reglamento que desarrolle la ley, pero sí su función. Con la aprobación definitiva del planeamiento en manos de los ayuntamientos y los cabildos, la nueva Cotmac se limitará a reunir informes sectoriales en materias de competencia estricta de la comunidad y emitir un documento único que sólo será vinculante para los planes generales e insulares de ordenación (no los parciales, especiales o los estudios de detalle). Los plazos los marcan los ayuntamientos.
Para los detractores del proyecto, esta medida elimina el control de legalidad, lo que se traducirá en un amento de la conflictividad jurisdiccional en los tribunales y en nuevos retrasos. Sus defensores, en cambio, destacan que permitirá simplificar los procedimientos al ahorrarse una fase entera, la que transcurría entre la aprobación inicial por parte de los ayuntamientos y la definitiva por parte de la Cotmac. “¿Cuántos planes aprobados por la Cotmac no han echado abajo los tribunales?”, se pregunta uno de los abogados urbanistas consultados.
Faustino García Márquez incide en que es el propio ayuntamiento “quien dice qué quiere que vaya en el informe” del nuevo órgano asesor y remarca que este documento se emite “antes de que se haya escogido la alternativa de planeamiento” que están obligadas a presentar las corporaciones cuando proyectan un instrumento de ordenación. “El secretario municipal es quien se deberá manifestar sobre la legalidad de los planes. Si no, directamente a los tribunales. Tendrán que ser las organizaciones sociales, la comunidad autónoma o particulares quienes acudan a los juzgados para que estos, pasado un tiempo, decidan si era legal o no”, destaca el arquitecto, que advierte de que muchos ayuntamientos “no tienen capacidad técnica ni jurídica para hacer frente a los procesos judiciales”.
También serán los ayuntamientos quienes evalúen ambientalmente los proyectos, a excepción de aquellos que requieran una declaración de impacto, en cuyo caso queda en manos de la legislación estatal, ya que este aspecto lo regulaba la Ley de Armonización que la nueva normativa deroga, según han explicado a este periódico fuentes especializadas.
¿Permite consumir más suelo?
La nueva norma “no va a significar un incremento del consumo del suelo”, manifestó tajante Clavijo en la presentación del proyecto. El borrador otorga un tratamiento diferenciado a la regulación del suelo rústico y contiene una medida que, a falta de mayor concreción en un reglamento, ha sido acogida con agrado incluso por sectores que rechazan la esencia de la ley. Y es que el documento prevé la creación de un fondo de compensación para aquellos propietarios de suelo rústico que realicen mejoras ambientales en los terrenos.
Hasta la fecha, los suelos urbanizables tenían que aportar en concepto de plusvalía el 10% del aprovechamiento del suelo a los ayuntamientos. A partir de ahora, quienes ganen edificabilidad en el desarrollo de los planes deberán además pagar un porcentaje que oscila entre el 1 y el 5% (en función de si el suelo es de actuación de dotación -5%-, urbanizable -3%- o urbano no consolidado -1%-) que irá a parar a ese fondo con el que la nueva normativa pretende premiar a quien conserve. Este fondo será gestionado por los cabildos.
Las suspicacias, en cambio, están motivadas por dos polémicos artículos del anteproyecto, el 124 y el 169. El primero de ellos contempla una tramitación diferenciada y preferente para los denominados proyectos de interés insular o autonómico, que pueden aprobarse de manera autónoma a los planeamientos y que pueden ejecutarse en cualquier clase de suelo, excepto en el rústico de protección ambiental (las actuaciones en el de protección agraria deberán ser excepcionales). Para NC, esta nueva figura “consagra la discrecionalidad y la arbitrariedad de los cabildos y el Gobierno al permitir construir cualquier tipo de proyecto público o privado”.
Hasta ahora existían los Proyectos de Actuación Territorial (PAT), que permitían realizar actuaciones cuando no estaban previstas en los planes, pero sólo en suelo rústico. Las intervenciones de pequeña incidencia territorial eran tramitadas por los cabildos y las grandes, por el Gobierno regional.
Por su parte, el artículo 169 permite actuaciones excepcionales promovidas por el Gobierno de Canarias. Es decir, el Ejecutivo podrá suspender de oficio o a petición de otras administraciones o particulares y cuando concurran razones justificadas cualquier instrumento de ordenación para su modificación o adaptación.
“Le permite hacer lo que quiera”, resume Faustino García Márquez, que precisa que la nueva Ley del Suelo “elimina los criterios de sostenibilidad” de las directrices generales de ordenación y crea instrumentos mediante los cuales “se puede meter casi cualquier cosa en suelo rústico con una sola licencia municipal, por ejemplo, un campo de golf”. Además, señala que la ley de directrices establecía que el crecimiento en los planes generales estaba sometido a criterios demográficos y de ocupación del suelo. En la nueva norma este requisito se difumina y “sólo se tomará en consideración”, afirma.
Eugenio Reyes, de Ben Magec, recuerda que el Archipiélago ya cuenta con “55.000 hectáreas de suelo urbanizable, lo que equivale a un tercio de la isla de Gran Canaria y supera la superficie de La Gomera”. Para el ecologista, se trata de una cuestión de tiempo: “¿Por qué no se urbaniza? Pues simplemente porque los empresarios están esperando a una época de bonanza”.
El anteproyecto de la Ley del Suelo incluye una disposición adicional para las denominadas urbanizaciones fantasma, suelos que no han sido desarrollados por causa imputable al promotor. Con la entrada en vigor de la nueva norma, estos suelos quedan suspendidos hasta que el Ayuntamiento apruebe un plan general. Si no se adapta en un plazo de cinco años, se reclasificarán como rústico común.
¿Afecta a la normativa turística?
La nueva Ley del Suelo no afecta en lo esencial a la de renovación y modernización turística impulsada por el anterior grupo de gobierno, cuya reglamentación continúa tramitándose en paralelo, lo que ha generado algunos recelos, como los manifestados por NC, que ha calificado de “sospechoso” el silencio del presidente canario sobre una ley “que permite crecer sin límites en suelo calificado y sin importar las categorías de los nuevos complejos alojativos”. Los nacionalistas han denunciado que la Ley Turística permitirá la construcción de unas 150.000 camas nuevas, lo que, a su juicio, coloca al Archipiélago “en la senda del modelo de los 20 millones de turistas insostenibles”.
En su disposición final quinta, el borrador de la Ley del Suelo sí incluye la modificación de un artículo de la Ley de Renovación y Modernización Turística y añade una disposición transitoria a la misma. El cambio atañe a la concesión de autorizaciones administrativas previas. De esta manera, en las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, la implantación de nueva oferta alojativa “queda expresamente sometida a autorización previa habilitante de los respectivos cabildos insulares”. Este permiso también será exigido para la ampliación de los complejos y, excepcionalmente, para su renovación cuando así figure en el planeamiento insular.
En el caso de El Hierro, La Gomera y La Palma, no será necesaria la autorización previa para los proyectos de renovación, mientras que para los de nueva implantación sólo se requerirá si lo exige el planeamiento territorial, con la excepción de los complejos en suelo rústico, que se guiarán por los criterios específicos establecidos en la normativa insular.
Por otra parte, el anteproyecto incluye una disposición a la Ley Turística que considera compatible el uso residencial en una zona declarada turística. Un decreto aprobado por el anterior Gobierno unos días antes de las elecciones había generado un estado de alarma entre miles de propietarios que temían perder no sólo el uso de sus apartamentos y bungalós, sino también su propiedad. La nueva Ley del Suelo aboga por una solución temporal al problema. De esta manera, no sólo se permite el uso residencial, sino que, además, aquellos inmuebles que resulten contrarios a la ordenación urbanística quedarán en la denominada situación de consolidación, lo que en la práctica, según fuentes jurídicas consultadas, equivaldría a su legalización, ya que no podrían ser expropiados.
