“El 155 no sirve para convocar elecciones, supondría alterar y modificar el Estatut”
El Gobierno anunciará este sábado las medidas que tomará sobre Catalunya con la aplicación del artículo 155 de la Constitución, todas ellas pactadas, según el presidente Mariano Rajoy, con el PSOE y Ciudadanos. La primera será convocar elecciones en Catalunya en enero de 2018, tal y como ha adelantado eldiario.es.
En conversación telefónica con este diario, el catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós (Barcelona, 1954) analiza el alcance y los límites del 155. Sostiene que el artículo no sirve para convocar elecciones al Parlament. Sobre la reforma constitucional que se abrirá una vez se aplique el 155, advierte del contexto “desfavorable” para aumentar el autogobierno de Catalunya y las demás comunidades.
¿El 155 es una hoja en blanco? ¿Qué límites tiene?
El 155 es una hoja en blanco pero con límites marcados a partir del apartado 2 del artículo al Gobierno y al Senado. Por ejemplo, el Senado no puede hacer nada por sí solo, debe aprobar todas o algunas medidas que el Gobierno le haya enviado, y el Gobierno debe atenerse a las medidas aprobadas por el Senado.
El apartado 2 del 155 dice que el Gobierno “podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas”. ¿Qué alcance tienen las instrucciones?apartado 2 del 155 dice que el Gobierno “podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas”
Las instituciones sólo pueden hacer aquello por lo que están habilitadas, y lo que dice el artículo 155 es que el Gobierno puede dar instrucciones. Al final su eficacia práctica depende de lo que disponga el Gobierno, y el Gobierno lo único que puede hacer es dar instrucciones. Es muy genérico, pero hay diferencias entre dar instrucciones y sustituir a la Generalitat.
¿El 155 sirve para convocar elecciones anticipadas al Parlament?
No. El 155 no sirve para convocar elecciones. Convocar elecciones anticipadas es una posibilidad que el Estatut otorga en exclusiva al president de la Generalitat. Por lo tanto no entra dentro de las instrucciones del 155 exigir al president de la Generalitat que convoque elecciones. Sería tanto como decir que una facultad que se puede ejercer o no se convierte en una obligación. En definitiva supondría alterar y modificar el Estatut, que es una ley orgánica, y la modificación del Estatut no se puede hacer por la vía del 155.
Además, las actuaciones del Gobierno con el 155 tomarán una determinada forma jurídica, previsiblemente un decreto aprobado en Consejo de Ministros. No serán una declaración. Es insostenible jurídicamente que un decreto pueda alterar un Estatuto de autonomía, no sólo por una cuestión de fondo sino por jerarquía normativa. Un decreto es una norma inferior a una ley orgánica como es el Estatut, y además no puede invadir el campo reservado a la ley orgánica.
Convocar elecciones no sólo es apretar un botón. Para la votación es necesario controlar los centros educativos o la policía.
La única manera de convocarlas, en caso de que quisiera el Gobierno central, sería a través de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), con todo el aparato e infraestructura electoral previsto en esta norma. Si quisiera convocar elecciones, el Gobierno no podría improvisar una estructura de supervisión electoral, como por otra parte quiso hacer la Generalitat en materia de referéndum el 1-O.
¿El 155 serviría para tomar el control de la Conselleria de Enseñanza y de los Mossos?
No tengo intención de dar ideas, pero creo que este supuesto sí estaría dentro de los límites del 155. Las instrucciones del 155 significan establecer una jerarquía donde no existía. Las instrucciones que un ministro concreto pueda dar a su homólogo de la Conselleria necesariamente representan que deben cumplir sus efectos.
El 155 se inspira en el modelo alemán de la coacción federal. ¿En la práctica también funciona como en la Constitución alemana?
El modelo de la coacción federal en la Constitución española es más genérico que en la alemana. No está tan pensado para conseguir directamente la eficacia de las leyes estatales sino para reconducir una situación donde hay una comunidad autónoma que ha abandonado el marco constitucional y la legalidad o que actúa en contra del interés general de España.
¿Cómo se traduciría en la práctica la aplicación del 155 sobre una Conselleria?
La situación actual de la Conselleria de Economía permite una analogía relativamente sencilla con el 155. Nadie ha destituido a Oriol Junqueras, sigue siendo el conseller de Economía. Ahora bien, ¿Oriol Junqueras ejerce su autoridad en el departamento de Economía? Podemos afirmar que no, porque el sistema financiero de la Generalitat está intervenido y depende del Ministerio de Hacienda de Cristóbal Montoro.
En estas condiciones, el alcance posible del 155 estaría más o menos en una zona similar a esta: Oriol Junqueras no ha sido destituido pero no puede ejercer de facto su autoridad porque está intervenida. Deberíamos imaginarnos unos efectos similares.
¿Dentro de las instrucciones que el 155 permite dar a los consellers, el Gobierno puede darle la 'instrucción' de que dimita y deje su puesto?
No. Lo que sí es posible es el establecimiento por parte del Gobierno de un tipo de estructura superior donde, de manera coordinada, se den las instrucciones a las consellerias, ya sea a través de secretarios, subsecretarios o directores generales.
¿La aplicación del 155 acaba con la autonomía de Catalunya?
No, porque si el 155 no puede suspender la autonomía tampoco puede acabar con ella. El objetivo del 155 es reconducir una situación para que una comunidad autónoma se mueva en el marco constitucional. Dar instrucciones. En este caso concreto debería conllevar las medidas necesarias para evitar la consecución o el logro del proyecto secesionista. Las medidas del 155, como también versan sobre un derecho constitucional como es la autonomía, deben ser contenidas, las justas, mínimas y necesarias para volver al marco constitucional sin que ello implique sancionar, suprimir o suspender.
No obstante, ¿sería un punto y aparte en el camino constitucional iniciado el año 1978?
En la teoría no, pero tampoco hay que ser ingenuos: estamos en un momento de rotura sin precedentes del vínculo de confianza mutua entre las instituciones del Estado y la Generalitat y una crisis de legitimidad del sistema por parte de una parte muy importante de la población de Catalunya.
¿Del 155 se sabe cómo se entra pero no cómo se sale, como escribía el catedrático Pérez Royo? como escribía el catedrático Pérez Royo?
Pérez Royo tiene razón. Y además sospecho que del artículo 155 se sale mal por las consecuencias que puede tener para el autogobierno. Del 155 podemos salir con una restauración formal del orden constitucional, con una paralización del proceso soberanista, etcétera. Pero me temo, y esto no tiene que ver con la Constitución sino con las inercias políticas, que esta pérdida de confianza institucional puede tener consecuencias.
Pensemos por ejemplo en la autonomía financiera de Catalunya. ¿Aplicado el 155 y restaurada la situación anterior se cederá a la Generalitat el control de sus finanzas de forma inmediata? Yo me temo que no. Aunque haya un nuevo Govern no independentista, es posible imaginar que le costará recuperar el control de sus finanzas. Lo mismo se puede prever con otros aspectos del autogobierno.
¿Qué dirección puede tomar la reforma constitucional que han pactado Pedro Sánchez y Mariano Rajoy una vez aplicado el 155? ¿Puede implicar más o menos autogobierno para Catalunya y las demás comunidades autónomas?
Esto supone entrar en el terreno especulativo. Antes de la crisis institucional en la que estamos había un descenso de interés en la opinión pública española sobre el Estado de las autonomías. De forma generalizada no había una aspiración a aumentar el autogobierno. De hecho, algunas comunidades adelgazaron su estructura autonómica como primera medida para afrontar la crisis económica.
En este contexto, pensar que habrá una presión de la opinión pública para aumentar el autogobierno quizás es ser demasiado optimista. No hay un contexto favorable y si no recuerdo mal Albert Rivera, que tiene 32 diputados, y lidera un acto político (Ciudadanos) que debería estar en el consenso constitucional, advirtió que una reforma no necesariamente tenía que pasar por descentralizar más.
¿La vía Herrero de Miñón para reconocer en la Constitución la singularidad catalana sería una manera de empezar a solucionar la crisis?vía Herrero de Miñón para reconocer en la Constitución
A la hora de abordar la reforma constitucional lo urgente e importante es solucionar la crisis catalana. Por lo tanto, sería razonable pensar en la propuesta de Herrero de Miñón, la disposición adicional quinta a medida para Catalunya, y que a partir de ahí se hagan las mejoras en el autogobierno que se consideren necesarias. Y una vez visto el panorama que resultara de esta disposición, que ojalá fuera paliativo y positivo, reconsiderar la receta general.
¿Incluir esta disposición en la Constitución se podría hacer por la vía rápida, como ocurrió con la modificación del artículo 135?
Una reforma para incluir la disposición de Herrero de Miñón se puede hacer por la vía rápida, como la que desgraciadamente se usó para la reforma del artículo 135. Ahora bien, la reforma por la vía rápida tiene un riesgo. Existe la posibilidad de que un 10% de los miembros del Congreso o el Senado puedan forzar la celebración de un referéndum. Podemos imaginar que las fuerzas políticas hacen un gran esfuerzo de consenso, pero 35 diputados quedan fuera y aprietan el botón del referéndum.
Como diríamos en catalán, 'podem fer un pa com unes hòsties' [hacer un pan como unas tortas, frase hecha que explica una gran ambición que termina en fracaso]. Podría ocurrir que la solución acordada por tres quintas partes del Congreso y el Senado es abortada por la mayoría de los electores españoles en referéndum. Esto confirmaría la tesis independentista de que no hay nada que hacer, por lo tanto hay que tener mucho cuidado.
¿El consenso político debe contar con el aval de expertos antes de empezar la reforma sobre la Consitución?
En el debate sobre la reforma constitucional las voces de expertos y técnicos no son las únicas que deben escucharse, sobre todo las que dicen que la Constitución es intocable. Son los políticos los que deben llegar a un acuerdo y los expertos y los técnicos ayudar con vías concretas para que sea posible. El arca de Noé la hicieron aficionados y el Titanic lo hicieron expertos. Con esto quiero decir que hay que tener mucho cuidado con funcionar como se hacía en los años 80, bajo una comisión de expertos o el informe de un catedrático, porque esto es un problema político.
¿Recuperar el Estatut de 2006 anterior a la sentencia del Constitucional ayudaría a encauzar la situación?
El panorama ha cambiado. Ojalá se pudieran recuperar algunos aspectos del Estatut, limitar el alcance de la legislación básica estatal o asegurar una financiación para Catalunya. Pero esto no es una crisis estatutaria, es una crisis constitucional.
