Nos adentramos en un año repleto de elecciones, y uno de los temas estrella de debate es la gestión transparente y eficiente de los recursos públicos, un problema al que no es ajeno el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC).
El CSIC estuvo a punto de cerrar en 2013, salvándose in extremis mediante una inyección de 95 millones de euros. Un ‘rescate’ muy similar, excepto en (ordenes de) magnitud, al que recibieron varias entidades financieras. El rescate fue acompañado por medidas draconianas de control del gasto: supresión de convocatorias de contratos y otros recursos propios, cierre temporal de edificios, y aplicación estricta de las medidas dirigidas a adelgazar las Administraciones públicas. Hubo incluso que reducir los gastos asignados a proyectos en curso, posponiéndolos también al máximo para asegurar liquidez.
Sin embargo, muy poco tiempo después, un CSIC sustancialmente adelgazado en personal y en capacidad de captación de fondos externos anuncia la recuperación de 24 millones de fondos propios. ¿De dónde salieron esos fondos? Solo sabemos que, mientras tanto, científicos de muy alto nivel abandonan sus proyectos o incluso el país, ante las dificultades para ejecutar los fondos obtenidos en convocatorias internacionales.
El sistema de gestión de recursos del CSIC no funciona bien, y eso se nota en situaciones de escasez de fondos corrientes, o sea, en las crisis financieras. Estas situaciones sin duda se repetirán en el futuro, si es que no han ya llegado para quedarse. Por tanto, no sólo es necesario contar con fondos para investigar, sino que se precisa de una estructura de gestión que permita emplearlos como es debido.
A finales de 2014 un grupo de investigadores del CSIC presentamos una propuesta de reformas para la institución, dirigida a su imprescindible adaptación al entorno científico actual, que es cada vez más dinámico, globalizado y competitivo. La propuesta incluye 13 puntos estructurados en torno a cuatro ejes transversales. En este texto, nos centramos en dos de ellos, los relativos a introducir una gestión de los recursos (humanos y financieros) mucho más transparente y eficiente. Son dos condiciones necesarias, aunque no suficientes, para la modernización real del CSIC.
¿Cómo se financia el CSIC? La financiación procede, esencialmente de dos fuentes complementarias: unos fondos básicos de funcionamiento, para mantener las infraestructuras principales y el personal fijo, y unos fondos variables, destinados a los proyectos concretos en curso y, por tanto, con carácter finalista.
Los fondos básicos los aporta desde el último cambio de gobierno el Ministerio de Economía y Competitividad, entidad a la que se adscribe el CSIC desde entonces. Aclaramos estos porque el CSIC ha pertenecido, en las últimas cuatro legislaturas, a cinco ministerios diferentes: Educación y Cultura (1996-2000), Ciencia e Innovación (2000-2004), Educación y Ciencia (2004-2008), Ciencia e Innovación de nuevo (2008-2011), y Economía y Competitividad (2011-actualidad). La gestión de la I+D en España adolece pues claramente de la planificación y estabilidad a medio y largo plazo imprescindible para que sea eficaz.
Los fondos variables los obtienen los propios investigadores del CSIC en competencia directa con otros investigadores, a partir de convocatorias públicas o contratos privados, en un contexto regional, nacional o europeo. La proporción entre ambas fuentes de financiación es diferente entre institutos y grupos y varía en el tiempo, pero tienden a estar muy relacionadas. En general, una buena financiación básica de un grupo de investigación en términos de personal, equipamiento y fondos básicos de funcionamiento aumenta su capacidad de captar fondos competitivos nacionales o internacionales, a la vez que una financiación básica insuficiente merma, y mucho, esta capacidad.
Aunque siempre hay excepciones, una institución como el CSIC no puede depender exclusivamente de los fondos variables para funcionar a largo plazo, pues se arriesga al colapso en periodos económicos desfavorables, que obligarían a reiniciar desde cero cuando la crisis remita. Hay que tener en cuenta que el CSIC no es una empresa privada; a diferencia de ellas, las ganancias económicas obtenidas gracias a la investigación desarrollada por el CSIC no son gestionadas directamente por la institución, sino que revierten en la productividad y competitividad del conjunto del estado Español, que es el responsable de su mantenimiento a través de los fondos básicos asignados por al política científica a medio y largo plazo.
La gestión transparente y eficiente del CSIC (como la de cualquier otra empresa o institución) pasa necesariamente por una evaluación del ‘ambiente competitivo’ en el que va a desenvolverse, seguida de una planificación que permita maximizar la captación de estos imprescindibles recursos competitivos, que deben ser financieros, estructurales y humanos. Con base en sus recursos propios (humanos y financieros) y en sus aspiraciones de excelencia (cantidad y calidad de descubrimientos que se pretende generar), la institución deberá dimensionar sus necesidades y dotarlas de un plan económico viable, que debe incluir una dotación presupuestaria básica suficiente para garantizar su funcionamiento independiente, cuya estabilidad esté garantizada a corto y medio plazo.
El ejercicio de planificación debe ser público, completamente transparente y sometido a evaluaciones periódicas en base a indicadores, fijados previamente, de la calidad científica e impacto socio-económico de los resultados. Es imprescindible que dicha evaluación sea externa y objetiva, para evitar triunfalismos o derrotismos derivados de posibles desajustes entre lo que se es y lo que se pretende ser.
Finalmente, el compromiso a largo plazo con este ciclo de planificación y aprendizaje es imprescindible para hacer viable la planificación, exige la asunción de acuerdos parlamentarios que lo hagan independiente de las fluctuaciones económicas y los cambios en el partido que gobierna. Para ello, claro está, debe establecerse un consenso sobre el papel de la I+D pública (y privada) como motor del desarrollo económico, social y cultural del país que derive en políticas de estado que se mantengan a medio y largo plazo – algo en lo que no todos los partidos parecen, por el momento, creer, como muestran los cambios de Ministerios señalados más arriba.
Si somos verdaderamente ambiciosos y decidimos competir prioritariamente por fondos externos en entornos globalizados, cambiantes y competitivos, como destaca la Estrategia Española de I+D+i, entonces es necesario planificar y gestionar los recursos básicos de un modo muy especial, y bien diferente al actual. El nuevo modelo de gestión debe estar basado en la flexibilidad, el crecimiento, la adaptación rápida al entorno y la excelencia, en contraste con el modelo actual, basado exclusivamente en el control del gasto y el mantenimiento del status quo. Es el camino seguido y marcado por otras instituciones públicas de alto nivel, tanto nacionales (por ejemplo, ICREA o IKERBASQUE) como internacionales (Institutos Públicos de Salud en Estados Unidos, el Max Planck Institute en Alemania, o la CONABIO en México, por citar algunos).
La ciencia española se ha demostrado como muy eficiente en los últimos decenios, pues con un bajo gasto por habitante se han conseguido niveles de producción científica equivalentes a los de países como Francia, Reino Unido o Estados Unidos. Casi duros a peseta. Ha llegado a situarse entre los diez primeros puestos de productividad científica, y ha sido capaz de avanzar enormemente en la creación de capital humano (aunque estemos perdiéndolo ahora de forma acelerada).
Por desgracia el sistema de gestión de fondos en los organismos públicos de investigación, que ya arrastraba problemas históricos, se ha revelado como extremadamente ineficiente a la hora de optimizar unos recursos menguantes. El ministerio de Hacienda ha puesto su particular granito de arena, añadiendo a los recortes un aumento del control burocrático sobre los mecanismos de gasto. Esto, unido al recorte en personal administrativo, ha multiplicado la ineficacia del sistema, dificultando y muchas veces impidiendo la ejecución de gastos de fondos finalistas –lo que muchas veces implica la pérdida y devolución, e incrementando exponencialmente el tiempo dedicado a la gestión económica por parte de los científicos (a los que, recordemos, se les paga por investigar). Todo esto sugiere que, incluso para recuperar el nivel de competitividad de nuestra I+D (frente a países que sí han seguido invirtiendo en estos años), no bastará ya con recuperar los niveles de gasto del pasado: será necesario agilizar considerablemente la gestión de dicho gasto.
Los sistemas que funcionan bien en estos países nos dejan una serie de pistas sobre cómo podemos mejorar la eficiencia del CSIC y otros OPIs. Por un lado, la fiscalización del gasto debe ser posterior, no simultánea, a la ejecución de los proyectos; debe realizarse con una rapidez razonable (no cuatro o cinco años después de concluir los proyectos); y debe tener la flexibilidad necesaria para garantizar la consecución de los objetivos científicos. Los investigadores responsables deben poder modificar (de forma justificada) la distribución de la previsión inicial del gasto, y a cambio responder por los resultados obtenidos con posterioridad a la ejecución del proyecto. Esto implica que grandes cambios en la asignación de fondos a las partidas presupuestadas inicialmente –sin aumentos del presupuesto total– pueden estar totalmente justificados para alcanzar objetivos clave de la investigación que se realiza, tanto si las condiciones iniciales cambian como si resultados preliminares abren nuevas vías de investigación.
Además, la contratación debe también flexibilizarse y responder exclusivamente a criterios de calidad e igualdad de oportunidades (supervisados públicamente para acabar con lacras actuales como el clientelismo, la endogamia y el acoso laboral), permitiendo la contratación de personal técnico en cantidad suficiente, y eliminando trabas burocráticas creadas exclusivamente para restringir la igualdad de oportunidades, el acceso de investigadores extranjeros y el riesgo de estabilización del personal temporal. En resumen, la responsabilidad de la gestión debe desplazarse desde la institución receptora de los fondos a los investigadores principales de los proyectos, y la función principal de los servicios centrales debe ser tanto supervisar como facilitar la gestión económica y científica de los centros.
No se trata por tanto de eximir a la ciencia de rendir cuentas, sino de que los sistemas de gestión se ajusten a la realidad de la ciencia actual. Creemos firmemente en la accountability de todos los servidores públicos, en todos los ámbitos. Accountability, una palabra inglesa sin traducción directa, puede entenderse como ‘asumir responsabilidad total por las acciones que se desarrollan en un ámbito determinado’, en este caso la investigación y gestión de fondos públicos y privados con ese objetivo. La responsabilidad de los investigadores es maximizar su efectividad a la hora de usar fondos públicos y privados para producir desarrollo científico y tecnológico que revierta en el bien común. Aplicando el concepto de accountability, se asignarían más fondos y más recursos humanos para los que trabajan, más incluso si lo hacen muy bien, y progresivamente menos recursos para los que no trabajan, o lo hacen de manera sensiblemente poco eficiente. Parte de los países de nuestro entorno –y todos a los que queremos parecernos – tienen implementados sistemas diversos pero inspirados en este principio.
Una cambio tan profundo en la gestión del CSIC exige, sin embargo, modificar leyes básicas del sistema español de I+D+i, como la ley de subvenciones que regula las convocatorias del Plan Estatal. Según esta ley, son las instituciones las responsables de la gestión de los fondos destinados a la investigación, que son evaluados en función del modo de ejecución de los gastos, no de los beneficios obtenidos en términos de nuevo conocimiento. El papel de los investigadores, una vez diseñado un proyecto de calidad científica suficiente para ser financiado, consiste casi exclusivamente en obtener los documentos necesarios para justificar debidamente estos gastos, casi independientemente de los resultados que se obtengan. Es claro que el control del gasto de los fondos públicos debe ser riguroso, pero si algo han demostrado los numerosos casos de corrupción documentados últimamente es que lo esencial es garantizar la utilidad del gasto, porque las facturas necesarias siempre se pueden conseguir. Es necesario reformar las leyes para reflejar este cambio en la escala de valores, eliminando los aparatos burocráticos hipertrofiados dirigidos a controlar una y otra vez los ajustes entre gastos y presupuestos con el objetivo último de reducir ambos.
En resumen: hay que dejar de gastar millones en tratar de conseguir duros a peseta.
Nota: este artículo se basa en el trabajo realizado por un grupo 37 investigadores del CSIC cuyos nombres se han reflejado en comunicados y notas prensa anteriores.
Sobre este blog
Ciencia Crítica pretende ser una plataforma para revisar y analizar la Ciencia, su propio funcionamiento, las circunstancias que la hacen posible, la interfaz con la sociedad y los temas históricos o actuales que le plantean desafíos. Escribimos aquí Fernando Valladares, Raquel Pérez Gómez, Joaquín Hortal, Adrián Escudero, Miguel Ángel Rodríguez-Gironés, Luis Santamaría, Silvia Pérez Espona, Ana Campos y Astrid Wagner.
