Del acceso al empleo público como herramienta para la mejora en la eficiencia y la igualdad

No es ningún secreto que el sistema de selección de empleados públicos en España y en sus Comunidades Autónomas adolece de importantes defectos que, ninguna de las reformas, como tampoco ninguna de las nuevas leyes de empleo público que se han ido sucediendo desde 1978, ha abordado de manera completa. El recientemente publicado Borrador del Anteproyecto de Ley de Empleo Público de la Comunitat Valenciana trata de señalar y dar soluciones a algunos de estos problemas basándose en el Informe de la Comisión de expertos para la modificación de la Ley valenciana de función pública que, de manera muy rigurosa, ha identificado y analizado algunas de las más importantes deficiencias de nuestro modelo de empleo público. Resulta muy interesante comprobar cómo, a juicio de estos expertos y de otros muchos que han analizado estas cuestiones, el origen de muchos de estos problemas se sitúa, en no pocos casos, en el sistema de acceso al empleo público.

En este sentido, uno de los problemas del actual sistema de selección de personal detectados por el informa de expertos es la falta de un órgano especializado dedicado exclusivamente a la identificación de las necesidades de personal de la Generalitat Valenciana, así como las insuficiencias formativas del personal ya contratado. Por ello, el anteproyecto plantea la creación de l’Escola Valenciana d'Administració Pública (EVAP) como órgano sustitutivo del actual Institut Valenciàd’Administració Pública, institución que, tal y como critica el informe de la comisión de expertos, durante las últimas décadas ha tenido un reducido protagonismo en la gestión del empleo público. El objetivo es ahora centralizar en este órgano ya existente pero de nueva denominación aquellas competencias relativas a la organización de los procesos de selección y formación de personal, estableciendo así un único órgano especializado en las materias relativas a los recursos humanos de la Generalitat Valenciana. El borrador de anteproyecto indica, además, que será este órgano el que se encargue de la formación de los directivos públicos profesionales, figura ésta que si bien ya aparece en la actual ley de función pública valenciana, no ha sido nunca desarrollada en la práctica, pretendiendo así establecer un sistema de formación del personal directivo público que podría entenderse inspirado, aunque con menor escala y ambición, en el sistema de selección francés en el que la École Nationale d’Administration (ENA) y otras Grandes Écoles forman a la élite del personal de la Administración Pública.

Otro problema endémico del modelo español y valenciano de empleo público surge como consecuencia de las exigencias que en la práctica conlleva la preparación al acceso; los sistemas que actualmente se emplean para la selección de personal requieren en muchas ocasiones que las personas aspirantes a formar parte del empleo público dediquen varios años de sus vidas a la preparación de las pruebas, lo que genera un efecto discriminatorio de una muy importante magnitud que tras cuatro décadas de democracia sigue siendo exactamente igual de problemático y sigue comportando la exclusión de numerosas personas válidas pero de orígenes socioeconómicos más frágiles: la dedicación que requieren algunos de los procesos de selección para el acceso al empleo público supone un elevado coste económico que, sencillamente, no todo el mundo puede afrontar. A este problema trata de dar solución el anteproyecto de ley valenciana de empleo público mediante el establecimiento de ayudas para aquellas personas que tengan un buen expediente académico y carezcan de los recursos para preparar las pruebas selectivas. Una iniciativa interesante, aunque resulta complicado imaginar que pueda llevarse a cabo de forma suficientemente ambiciosa como para atajar el problema.

Sin embargo, y junto a estos problemas de nuestro modelo que se pueden tratar de corregir por medio de el establecimiento de medidas que traten de paliarlos o resolverlos, tal y como hace la reforma propuesta, existen otras muchas deficiencias de fondo del actual sistema que en otros países ya se han abordado, adoptando medidas que podrían servir de inspiración a los procesos de reforma de nuestro sistema de empleo público, pero que el borrador del anteproyecto para la ley valenciana no contempla. Por ejemplo, el largo periodo de estudio que requieren algunos de los sistemas selectivos implica que las personas aspirantes a ser empleadas públicas no contribuyen a la sociedad con su trabajo, ni obtienen por lo general recursos (salvo los contados casos en que puedan disfrutar de una beca) durante muchos años. Además, tanto el largo periodo de inactividad que puede llegar a suponer la preparación de las pruebas de selección como el hecho de que los esfuerzos de estudio son fundamentalmente memorísticos actúan como elementos disuasorios para muchas personas a las que el sector privado acaba por captar más rápidamente. También en lo relativo al elemento memorístico y la tipología de las pruebas se pueden observar diferencias entre lo que sigue siendo la pauta en nuestro país y lo que ya se ha generalizado en los países de nuestro entorno: si bien la forma actual en que se desarrollan los procesos de selección para el empleo público ayuda a que las personas candidatas adquieran una serie de conocimientos que resultan útiles y, en determinados supuestos, fundamentales para el desempeño de sus futuras funciones (además de asegurar la objetividad en la selección), el situar el foco de las pruebas sobre la evaluación de la capacidad memorística implica que no se realiza una evaluación de las habilidades y capacidades concretas precisadas para llevar las funciones del cuerpo al que se postulan.

La alta tasa de interinidad, que las distintas leyes de empleo público han tratado de combatir una y otra vez, reforma tras reforma, sin éxito por el momento en el caso de la Comunitat Valenciana (ni en el resto de España, donde el problema es cada vez más grave), supone un problema adicional de nefastas consecuencias, como muy bien ha estudiado el grupo de expertos. En primer lugar, porque implica la consolidación de una figura de personal empleado público cuya forma de acceso es contraria a los principios de igualdad, mérito y capacidad; en segundo lugar, porque esta clase de contratos genera una precariedad en el empleo público inaceptable; y, en tercer lugar, porque como consecuencia del importante peso que se le da en los sistemas de concurso-oposición empleados en la selección de personal a la experiencia laboral obtenida dentro de la Administración Pública se acaba produciendo además, a la postre, una discriminación, fundamentalmente por razón de edad, lo que se acaba traduciendo en una Administración Pública más envejecida de lo deseable. Además, y como es comprensible, este modelo de barreras de entrada a quienes no están ya dentro del sistema también actúa como elemento disuasorio a que personas jóvenes con habilidades y capacidad para desarrollar su actividad laboral en la Administración Pública se preparen para presentarse a dichos procesos de selección. Muchas personas de entre las más válidas, a la vista del panorama, optan, simplemente, por no considerar el empleo público como una opción, con la pérdida que ello supone para la colectividad.

En muchos de los Estados occidentales de nuestro entorno, como Reino Unido o Estados Unidos, y también en la Unión Europea, con el objetivo de evitar algunos de los efectos negativos que producen estos procesos que siguen produciéndoseen nuestro país, se utilizan, por ejemplo, medidas similares a las empleadas en la selección de personal de las empresas privadas, como son los tests psicotécnicos, las dinámicas de grupo o la implantación de sistemas de “centros de evaluación” en los que las personas aspirantes se enfrentan a situaciones que podrían darse en el desarrollo de las actividades del puesto que aspiran ocupar. Otro ejemplo, bastante extendido, es la implantación de programas de prácticas en alguna rama de la Administración Pública a las que se accede tras la superación de una serie de pruebas cuya preparación, si bien supone cierto esfuerzo, no requiere tanto tiempo como la de las pruebas de acceso para el empleo público en España. El acceso a estos programas de prácticas implica, en muchas ocasiones, el paso directo al empleo público tras su superación. Por ejemplo, en Alemania se realiza un examen de Estado al terminar los estudios universitarios, y en función de la nota obtenida en este examen, aquellas personas que deseen pasar a formar parte de la Administración Pública seleccionan un lugar donde realizar prácticas formativas remuneradas, rotando entre distintos ámbitos profesionales. Una vez finalizado este periodo de prácticas se realiza un segundo examen de Estado que permite a aquellas personas que lo superen elegir la rama dentro del empleo público en la que desean desarrollar su carrera profesional, a la que entran a formar parte tras un segundo periodo de prácticas de formación más específica. Cabe además resaltar que ni siquiera es necesario acudir a modelos comparados de acceso al empleo público cuyo proceso de preparación sea menos costoso que el tradicional modelo de oposiciones, pues estos sistemas tampoco son desconocidos en España: así, podemos citar el caso del MIR, para el que a se realizan pruebas que, aunque requieren un tiempo de preparación, en gran cantidad de casos no es superior a un año.

Es por tanto conveniente comenzar a abrir el debate sobre la posibilidad de, manteniendo los elementos positivos del sistema español de acceso al empleo público, tratar de implantar algunas de las herramientas empleadas en otros sistemas de selección de personal de la Administración Pública. Por ejemplo, para el acceso a los puestos de la función pública podría considerarse un sistema similar al alemán, realizando un examen de Estado tras obtener la titulación universitaria, que diese acceso a un periodo de prácticas remuneradas tras cuya finalización se realizaría un segundo examen de Estado que determinaría el acceso al empleo público como personal funcionario de carrera, dependiendo la categoría profesional en la que se desarrollarían tanto de las prácticas formativas como de la actividad profesional dependería de las notas obtenidas en ambos exámenes de Estado, pudiendo considerar además la posibilidad de tener en cuenta la evaluación realizada a lo largo del periodo de prácticas. La implantación de un periodo de prácticas implicaría también que las personas aspirantes a formar parte del empleo público contribuirían a la sociedad, con el valor añadido de que se estarían formando en las habilidades y capacidades concretas necesarias para el desempeño de la actividad profesional que desarrollarán al obtener la condición de personal funcionario de carrera.

Puesto que la Administración Pública tiene encomendada la tarea de administrar los bienes públicos y aplicar las políticas públicas, resulta conveniente que las personas que forman parte de ésta sean las más válidas de entre las interesadas, pero garantizando que tengan distintas procedencias socioeconómicas sin que pueda nadie válido quedar excluido por estas razones, para así crear unas instituciones más representativas y lograr la incorporación a todos los niveles de responsabilidad de personas que pueden aportar e integrar nuevas perspectivas en la gestión y administración pública. Mediante la implantación del sistema de exámenes de Estado y prácticas remuneradas para el acceso a la función pública se facilitaría la porosidad social por dos razones: en primer lugar, mediante la realización de prácticas remuneradas y exámenes que requiriesen tiempos de preparación no excesivamente largos se evitarían los ya mencionados costes que implica la dedicación exclusiva a la preparación a una oposición y, en segundo lugar, se conseguiría evitar los efectos de notas medias “infladas” que pueden darse como consecuencia de que personas con más recursos puedan permitirse el coste de realizar sus estudios universitarios en una universidad, bien aquellas privadas especializadas en la emisión de títulos “de bajo coste académico” (pero notable coste económico), bien en cualquier otra modalidad que provoque que pueda ser más sencillo obtener buenas notas.

Con el objetivo también de facilitar esta referida porosidad social cabría considerar, igual que ya se hace en Reino Unido y Francia, la implantación de unos sistemas de prácticas para la integración de colectivos en riesgo de discriminación o exclusión social, aplicando medidas concretas para facilitar la entrada y formación de personas con diversidad funcional, o procedentes de entornos socioeconómicos poco favorables, de minorías étnicas o de personas que por otras razones puedan sufrir discriminación. Se trataría de programas dirigidos, por ejemplo, a personas sin titulación universitaria, en los que, comenzando por una formación básica en materias relativas las tareas de la Administración Pública, se les permitiría ir ascendiendo dentro del propio sistema de empleo público. En parecido sentido, se debe tener en cuenta, como de manera acertada se señala en el Libro violeta de la función pública valenciana encargado por la Consellería de Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas, la necesidad de tener en cuenta las situaciones específicas de embarazo y maternidad en el acceso al empleo público, así como el fomento de una mayor presencia de mujeres en los puestos de dirección y de mayor responsabilidad, que son discriminadas, no por estar peor preparadas sino como producto de una estructura social en las que las mujeres sufren una discriminación sistemática y constante en todos los ámbitos.

Finalmente, la aglutinación de todas las funciones de gestión de los empleados públicos en una única institución como es la EVAP ayudará sin duda a determinar las necesidades exactas en materia de recursos humanos, como ya se ha mencionado previamente; esto, combinado con la simplificación de los sistemas de acceso y a la implantación de sistemas de prácticas diseñados desde un único órgano que facilitase la gestión por parte de la Administración y también de las personas aspirantes a participar en ellas, contribuiría a una reducción de la precariedad laboral que se da en la Administración Pública mediante la figura del personal interino.

Es fundamental tener en cuenta en todo momento, eso sí, que nuestro actual sistema está dotado de importantes cualidades (por ejemplo, las garantías de objetividad en la selección de funcionarios de carrera, o ciertas exigencias de preparación que permiten a la Administración contar, en efecto, con personas muy preparadas). Pretender copiar in toto otro modelo de acceso al empleo público ajeno a nuestra tradición sería por ello absurdo, además de inútil puesto que cada Estado está dotado de sus propias particularidades. Sin embargo, no se debe recaer en el conformismo que supone creer que la aplicación de pequeñas reformas al actual sistema pueda conllevar grandes mejoras o cambios estructurales respecto de los verdaderos cuellos de problema que tenemos identificados como verdaderamente problemáticos y endémicos. Para estos problemas sí habría que considerar las posibilidades que nos ofrece nuestro entorno y tratar de experimentar e innovar implantando algunas de ellas, por mucho que, como es lógico, adaptándolas a nuestras propias necesidades, manteniendo los aspectos positivos de la estructura de empleo público española y tratando de eliminar aquellos elementos que empeoran su funcionamiento.

Las propuestas aquí brevemente expuestas son algunas que cabría considerar si de verdad situamos como objetivo final la consecución de una Administración Pública eficiente, independiente, representativa de la sociedad y respetada por ésta que trate de emplear a las mejores personas de entre las disponibles e interesadas en trabajar en funciones públicas. Se trata de medidas de largo recorrido en países de nuestro entorno más cercano y que, además, harían más competitiva a la Administración pública a la vez que mejorarían indudablemente las posibilidades de acceso en condiciones de igualdad de todos los ciudadanos. Resultaría por ello extraordinariamente interesante que, en le proceso de debate sobre la reforma del empleo público valenciano que se ha iniciado, comenzaran a debatirse alternativas de esta índole que, más allá de la excelente labor técnica desarrollada por los expertos que han realizado el borrador, aspiran a transformaciones estructurales de mucha más ambición.

*Alba Soriano Arnanz, graduada en Derecho y Ciencias Políticas por la Universitat de València, máster en International Political Economy por la London School of Economics. En la actualidad es investigadora en la Universitat de València en el marco de un proyecto financiado por la Agència Valenciana d’Avaluació i Prospectiva sobre diagnóstico de los principales déficits del marco institucional de la Comunitat Valenciana para el diseño eficaz y eficiente de políticas públicas. Las ideas contenidas en este artículo son parte del resultado del trabajo realizado en el marco del mencionado proyecto junto con Andrés Boix, bajo la coordinación del profesor Joan Romero, y serán publicadas en breve de forma monográfica por la AVAP.