Sobre la función social de la vivienda. Retos de la nueva ley valenciana en el contexto europeo

¿Qué hacemos con las viviendas vacías? ¿Esta es la cuestión más urgente que trata de responder el anteproyecto de ley para la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana presentado por el Consell. Pero esta pregunta pertinente y urgente no nos debe ocultar otra pregunta importantr: ¿Cuál debe ser el alcance de las políticas públicas de vivienda?

Es bien conocido que el modelo residencial mediterráneo se ha basado en la propiedad –un 84% de la población– frente a un modelo con más peso del alquiler en el norte de Europa, donde la población alquilada puede superar el 50% en el caso de Alemania y los Países Bajos. Lógicamente distintos puntos de partida han generado debates diferentes en cada país europeo; mientras en los países donde hay más alquiler el debate se centra en las ayudas, en España se debate la necesidad de conservar, cuando menos, el usufructo temporal de la vivienda.

La situación en Europa

La situación en EuropaEl debate sobre la vivienda en Europa siempre ha estado vinculado con las políticas sociales. La organización Semester Alliance alertaba ya en 2014 que la crisis estaba afectando a la exclusión residencial con datos preocupantes: 25,7 millones de personas en la UE tenían graves carencias habitacionales y los gastos para vivienda de las personas en riesgo de pobreza representaban hace 2 años el 41% de sus ingresos, frente al 37% de 2005. Países como Suecia o los Países Bajos, que ya tienen un parque importante de vivienda en alquiler social, se debaten sobre la capacidad financiera de las cooperativas y las instituciones locales para abordar nuevos proyectos, y sobre sí hay que regular o no los precios del alquiler, en todo o en parte, de las viviendas.

Como en otras cosas, tenemos en el sur de Europa otro rasgo diferencial; ningún otro país tiene un número de viviendas vacías como el que tenemos en los territorios mediterráneos (con Grecia y España a la cabeza), con lo cual hay pocas experiencias europeas sobre lo que se puede hacer con estos pisos vacíos que puedan servir de guía.

Otros países del sur europeo, como Francia, por contra, sí que tienen históricamente un gran stock de vivienda social y una notable preocupación por la segregación social y espacial que ayudan a menguar algunos de sus efectos nocivos. Esta inquietud fue plasmada hace 15 años con la ley 2000-1208 SRU, relativa a la solidaridad y a la renovación urbana, que, desde una perspectiva centralista clara, ordena las políticas públicas de vivienda en los territorios, dando objetivos comunes (un 20% de vivienda social en alquiler) y dejando cierta libertad local sobre las políticas para lograrlo. Además de regular una buena parte del urbanismo y las normas de construcción, esta ley, en el artículo 55, impone cuotas de vivienda social a los municipios, intentando que todos tengan para evitar la segregación urbana. Esta perspectiva la ha vuelto a poner de actualidad Manuel Valls, primer ministro francés en estos momentos, que percibía en la concentración de pobreza en determinados barrios una de las causas de la radicalización de franceses y su militancia en movimientos yihadistas. Por eso está obligando a hacer vivienda social en los municipios que no lo han hecho, forzando a que el 25% de la vivienda social de las zonas que están fuera de los barrios marginales de la ciudad deben beneficiar al 25% de los hogares más pobres del municipio; el derecho a la diversidad social de los barrios forma parte de la ley, en una lucha clara frente a la segregación urbana. La vivienda debe ser un factor de inclusión social, no de exclusión.

En cuanto a eso, la ley vasca y la catalana tienen opciones muy distintas sobre la localización del parque de alquiler social. En el caso de Cataluña, la Ley 24/2015, de 29 de julio, en el artículo 5.7 indica que los alquileres sociales que tienen que ofrecer las entidades financieras deben ser “…preferentemente la vivienda afectada por el procedimiento o, alternadamente, una vivienda ubicada dentro del mismo término municipal”; es decir, la entidad financiera podrá ofrecer una vivienda sin salida comercial en un barrio degradado. Esta opción ya se había establecido más claramente en el Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, que matiza la necesidad de movilizar el parque público de vivienda en “municipios de demanda fuerte y acreditada” y en el caso de ejercer el derecho de tanteo y retracto “…se priorizará el ejercicio del derecho de tanteo y retracto sobre las viviendas en buen estado de conservación, situados en barrios sujetos a una degradación social especial y que tengan un precio inferior al del mercado”. El enfoque de la ley catalana es diametralmente opuesto a la Ley 2000-1208 SRU francesa y a la ley valenciana ahora en proyecto. Parece evidente que las dos nuevas leyes catalanas buscan anclar la vivienda social a los barrios más degradados y es una oportunidad evidente para las entidades financieras para liberarse del stock inmobiliario con menos salida comercial a costa de la segregación urbana.

En nuestra opinión, el peligro de concentración espacial de la vivienda social es evidente. La ley vasca, con una filosofía semejante a la SRU francesa, persigue el mismo objetivo cuando habla de la cohesión social –mezcla o coexistencia de usos urbanísticos y colectivos sociales diferentes en un mismo hábitat– como un objetivo de la ley. Por ello, la Ley 3/2015 obliga a que el planeamiento que incluya vivienda protegida deba tener la autorización de la Administración para “garantizar una calificación equilibrada de las reservas que evite los riesgos de segregación socioespacial” (art. 80.5, Ley 3/2015, de 18 de junio).

El caso valenciano

El caso valencianoEn el caso valenciano, aunque el derecho a una vivienda digna está reconocido por el Estatuto de Autonomía (art. 16), la CE (art. 47) y diferentes pactos internacionales, las políticas públicas de vivienda han sido mínimas y poco ambiciosas si tenemos en cuenta que hablamos de uno de los pilares básicos del estado de bienestar.

Nuestro punto de partida es débil: desconocemos con exactitud el número de viviendas vacías que tenemos y las estimaciones que tenemos a nuestro alcance son manifiestamente mejorables. El último dato oficial que tenemos es el censo de 2011, que nos dice que el número de viviendas vacías en la Comunidad Valenciana es de 505.000, un 16% del total, y llega al 19%-20% en los municipios de menos de 10.000 habitantes. Este porcentaje baja cuando nos referimos a las ciudades más pobladas de nuestro territorio: Valencia (13,6%, 57.195 viviendas), Alicante (13,5%, 25.170 viviendas), Castellón (15,1%, 13.695 viviendas) y Elche (13,6%, 13.560 viviendas). Sin embargo, sólo en estas cuatro ciudades superaríamos sobradamente los 100.000 pisos y casas vacías. Ahora bien, no todas estas casas son adecuadas para vivir y muchas sólo obtendrían cédulas de segunda ocupación tras unos gastos importantes. ¿Cuántas? No lo sabemos: uno de los problemas crónicos de las políticas públicas de vivienda es la falta de información fiable, continúa y comparable no solamente sobre la producción y el stock, sino sobre los precios de venta o de alquiler segmentados adecuadamente.

En todo caso, es evidente que hay un número de viviendas vacías amplias y una necesidad de vivienda derivada de una situación de falta de recursos económicos. La propuesta de la nueva ley valenciana, con determinadas limitaciones, pretende movilizar esas viviendas con buen criterio: sólo a los que tengan más de 10 viviendas vacías (en sintonía con la ley catalana, pero no la ley vasca), más de dos años y sin voluntad de alquilarlas o venderlas a precio de mercado y llegando a la expropiación del usufructo en determinados casos.

Los objetivos de la política pública de vivienda

Los objetivos de la política pública de viviendaLa ley propuesta pretende, en todo caso, acordar y concertar con los grandes propietarios la cesión de estos pisos vacíos para alquiler social. Y en este punto radica una de las aportaciones más interesantes de la norma: evitar la segregación urbana. La sociología urbana advierte de los peligros de la dualización de la ciudad; la concentración de la vivienda y del alquiler social sólo en determinados barrios, que son los más pobres de la ciudad, donde ya vive la población de menor renta y que tradicionalmente han sufrido una falta de dotaciones públicas. Esta ley de vivienda no puede servir para que los grandes propietarios puedan vender o ceder únicamente los pisos que no tienen salida en el mercado, por su localización, por su falta de adecuación o por la falta de compradores solventes para esos inmuebles.

Hay que vigilar que la futura norma en materia de función social de la vivienda no pase a ser una coartada legal para concentrar las rentas bajas y el alquiler social en determinados barrios, como hizo la política de vivienda franquista. De esta tarea se debería ocupar el Observatorio del Hábitat y la Segregación Urbana que se pretende crear. El derecho subjetivo a una vivienda digna, debe evitar –dice el borrador– la concentración y la segregación espacial de los solicitantes y garantizar la cohesión social del espacio urbano. Este principio, en coherencia, se extiende también a la financiación de los parques públicos municipales de vivienda que la ley pretende fomentar porque, como es lógico, también los ayuntamientos han incorporado a su agenda la necesidad de crear o de incrementar su parque público de viviendas de alquiler social; Después de las nefastas políticas de vivienda que tuvieron ayuntamientos como el de Madrid, que vendieron –sin derecho de tanteo para los inquilinos– el patrimonio público de vivienda, tanto el Ayuntamiento de Madrid como el de Valencia han anunciado inversiones importantes –1.300.000€ en el caso de Valencia– para comprar pisos destinados a alquiler social. El objetivo, también a escala municipal, debería ser distribuir esas compras por el conjunto de la ciudad y no exclusivamente en los barrios donde son más baratas y que son, también, los barrios donde hay más stock inmobiliario con peor salida comercial en manos de entidades financieras: Fuensanta, Benicalap, Torrefiel, Orriols, el Cabañal y Benimàmet… barrios donde, curiosamente, encontramos los porcentajes más altos de viviendas vacías de la ciudad (después del centro histórico y los Poblados del Norte).

Desgraciadamente, no tenemos datos sobre la localización de las viviendas del fondo social de vivienda en alquiler creado a raíz del RD ley 27/2012 y mucho menos de las acciones de creación de alquiler social de entidades financieras, pero es probable que estos inmuebles se situen en los barrios socialmente más pobres y en los municipios con menor demanda de compra.

El objetivo de las políticas públicas de vivienda debe ser proporcionar un hogar digno, bien mediante el mercado, bien asegurando un patrimonio público amplio y homogéneamente distribuido por el conjunto del territorio. La aplicación del derecho de tanteo y retracto sobre la transmisión de vivienda protegida es también una opción excelente para distribuir el stock de vivienda por el conjunto de la ciudad, si bien debería revisarse si los módulos de venta vigentes son adecuados a la realidad del mercado. Naturalmente, el incremento de ese patrimonio público no podemos dejarlo exclusivamente a una ley que tenga como objetivo resolver qué se puede hacer con las viviendas vacías, también se debe incorporar a los planes de vivienda y, sobre todo, debe ser un objetivo básico del planeamiento urbano y su gestión, especialmente el destino del aprovechamiento municipal a patrimonio público de vivienda destinada a alquiler social. Y esta vez, si pudiese ser, sin trampas que autorizan a los ayuntamientos a utilizar ese aprovechamiento para financiar otros proyectos, como es tradición en la política local. Ya en 2005, en plena burbuja inmobiliaria, los ayuntamientos incumplían la obligación política de invertir en vivienda social, como expresaba el ‘síndic de greuges’ en aquel momento. Implica, también, un cambio en las políticas públicas de vivienda; en la ciudad de Valencia es conocido que los distintos gobiernos municipales y autonómicos han tramitado como ATE la recalificación del estadio de Mestalla por más de 90.000 m2 de edificabilidad (unas 900 casas) y no han exigido ninguna vivienda social, ni en alquiler ni en venta, ni ningún m2 sometido a protección pública. Los terrenos de la avenida de Suecia y de la avenida de Aragón están situados en uno de los barrios mes exclusivos y caros de la ciudad, y aquí ninguna institución ni ningún movimiento social han reclamado vivienda social. Distinto criterio se tuvo con la recalificación de los terrenos del Ciudad de Valencia situados en el barrio de Orriols, de rentas mucho más bajas; en este caso, el 30% de las viviendas construidas sí que deberán ser protegidas. En Orriols sí, en el Pla del Real no. Son estas perspectivas urbanísticas segregadoras las que intenta corregir la SRU francesa, la ley vasca y esperamos que la valenciana en un futuro.

Finalmente, creo que la futura ley valenciana de función social de la vivienda, una vez sea aprobada su versión definitiva por las Cortes, se enfrentará a grandes retos. El primero y más evidente es la gestión del patrimonio público de vivienda ya existente, que ha tenido clarísimas insuficiencias presupuestarias que han impedido que muchas de las viviendas fueran adecuadas. La gestión económica, administrativa, legal y el mantenimiento de un número creciente de viviendas implica la movilización de un contingente importante de recursos que no sabemos hasta qué punto estarán disponibles. No será fácil, tampoco, establecer el coste de asegurar los riesgos que se puedan sufrir por la ocupación habitacional del plan de fomento del alquiler y de alquiler solidario. Qué compañía de seguros se arriesgará a asegurar unas rentas antes de conocer quién será su inquilino?, y si la compañía no lo hace, como puede la Generalitat acotar cuánto se gastará en asegurar al propietario rentas y conservación adecuada de la vivienda?

El texto presentado y que deberá ser tramitado y debatido, por otro lado, tiene muchos otros puntos interesantes, como la mediación, el cálculo de la renta adecuada en caso de expropiación del usufructo o la lucha frente a la pobreza energética, pero sobre todo debe servir, como sociedad, para mirarnos a nosotros mismos y pensar que no podemos quedarnos parados ante la realidad evidente de que muchas personas no pueden acceder a una vivienda digna, mientras hay viviendas vacías durante años. Y debemos pensar también que esta situación no se puede repetir cíclicamente y que el mejor antídoto para que eso no ocurra es la existencia de un amplio patrimonio público de vivienda por el conjunto de la ciudad.

Sociólogo, profesor asociado al Departamento de Sociología y Antropología Social de la Universidad de Valencia, consultor e investigador autónomo. Ha colaborado en la redacción de la Ley de la función social de la vivienda.