Piedras de papel es un blog en el que un grupo de sociólogos y politólogos tratamos de dar una visión rigurosa sobre las cuestiones de actualidad. Nuestras herramientas son el análisis de datos, los hechos contrastados y los argumentos abiertos a la crítica.
¿Cómo comparar el autogobierno en Cataluña con el que poseen otras regiones de Europa? La pregunta es pertinente por dos motivos. El primero es la confusión que parece existir sobre este tema, a juzgar por las distintas informaciones que llegan a través de los medios de comunicación. El segundo es que, si la resolución del conflicto con Cataluña pasa por un mayor nivel de autogobierno, no está de más conocer cuál es el nivel de partida. El propósito de este post es aportar algunos datos comparados que puedan contribuir a clarificar ese debate.
Hasta hace unos años, responder a la pregunta formulada al inicio de este post era una tarea complicada debido a la falta de datos. Los investigadores solían medir el grado de autonomía regional a través de la descentralización del gasto (porcentaje del gasto total ejecutado por el nivel regional). Sin embargo, este indicador ofrecía una visión parcial del grado de autonomía regional. No tenía en cuenta, por ejemplo, las interdependencias legislativas entre niveles de gobierno o el grado de autonomía sobre los ingresos (no distinguía si los fondos que financiaban el gasto regional provenían de transferencias del gobierno central o de impuestos propios de la región).
Esa diferenciación entre la autonomía sobre el gasto y sobre los ingresos es especialmente relevante para el caso de España. Si hay algo que caracteriza la descentralización en nuestro país es que se ha producido de manera asimétrica en la relación entre gasto e ingresos: una descentralización amplia por el lado del gasto, pues las Comunidades Autónomas gestionan políticas que conllevan con una amplia carga presupuestaria – sanidad, educación, servicios sociales - y una descentralización tradicionalmente más limitada por el lado de los ingresos, aunque con avances significativos en las últimas reformas del sistema de financiación autonómica.
Pero volvamos a la pregunta inicial, centrada en Cataluña: ¿es, como algunos afirman, una de las regiones con más autonomía de Europa? Desde hace unos años, existe un Índice de Autonomía Regional para un conjunto amplio de países y años (1950-2010). Una de las contribuciones más importantes de este índice es la distinción entre las medidas de autonomía regional entendida como “self-rule”, un índice que comprende el grado de independencia institucional, el rango de competencias, la autonomía fiscal y la capacidad de endeudamiento, y las medidas de “shared-rule”, un indicador que mide el grado en el que el gobierno regional puede co-determinar, tanto multilateralmente como bilateralmente, la legislación estatal, los impuestos estatales, los límites al endeudamiento o el cambio constitucional. El Índice de Autonomía Regional es la suma de los indicadores de self-rule y shared-rule.
Usando los últimos datos disponibles en esa base de datos, en la Tabla 1 he listado el Índice de Autonomía Regional para un conjunto de regiones, estados y provincias en países descentralizados (Reino Unido e Italia) y federales (Alemania, Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Estados Unidos y Suiza). Según estos datos, Cataluña se encuentra en una posición intermedia, ligeramente por encima del promedio (22.1).
Tabla 1. Índice de Autonomía Regional 2010
Gráfico 1. Self-rule y shared-rule (2010)
En el gráfico 1 se muestra la relación entre las dos dimensiones de autonomía (self-rule y shared-sule) para cada caso. Como puede apreciarse, Cataluña se sitúa en una posición relativamente baja en el ámbito de autogobierno (self-rule) y en cambio por encima de la media en el ámbito de co-decisión (shared-rule). Para comprender con mayor detalle estos datos es necesario desgranar algunos de los indicadores que conforman cada índice. En concreto, dos indicadores.
Primero, un análisis más detallado de las diferentes dimensiones que conforman el índice de co-decisión (shared-rule) indica que Cataluña puntúa relativamente alto debido a una de las dimensiones que forman ese índice. En concreto, la capacidad de la región de frenar cualquier iniciativa que intente modificar el encaje constitucional en el resto del Estado (en esta dimensión Cataluña obtiene la máxima puntuación). En cambio, en los aspectos multilaterales de la co-decisión (la capacidad de Cataluña de modificar la legislación nacional coordinándose multilateralmente con otras regiones), el índice de shared-rule es más bajo (esencialmente debido a que el Senado tiene un papel muy limitado en la configuración en la política nacional). Si sólo tomáramos el nivel de co-decisión multilateral, Cataluña estaría situada en una posición entre Valonia y Escocia en el Gráfico 1.
Segundo, uno de los ámbitos más controvertidos de la autonomía regional es el relativo a la descentralización fiscal, que forma parte del índice de self-rule. Si comparásemos a Cataluña con el resto de regiones en este ámbito (no mostrado en los datos), veríamos que la descentralización fiscal en Cataluña (como en el resto de regiones en el sistema de financiación de Régimen Común) es ligeramente mayor que la del conjunto de regiones en esta muestra. El nivel de autonomía fiscal en Cataluña es superior a la de los Estados en Alemania, Austria o Australia e inferior al de los gobiernos subestatales en Estados Unidos, Suiza y Canadá. Estos resultados son muy similares a los de otros estudios comparados (véase el capítulo comparado en este libro).
En definitiva, de acuerdo con el Índice de Autonomía Regional, Cataluña se sitúa en un nivel intermedio de autonomía si lo comparamos con los gobiernos subestatales en las democracias avanzadas descentralizadas y federales, con dos matices. Por un lado, en autonomía fiscal Cataluña se sitúa algo por delante del conjunto de países, aunque el nivel general de autogobierno (self-rule) es relativamente bajo. Por otro lado, aunque en general el nivel de co-decisión (shared-rule) es mayor que en el conjunto de países, la capacidad de Cataluña (y del conjunto de Comunidades Autónomas) de co-decidir de manera multilateral y coordinada en la legislación estatal es más baja que en el resto de países.
Aclaraciones al hilo de los comentarios de los lectores (1 de Noviembre 2017)
Algunos de los lectores del post apuntaron acertadamente que las conclusiones del artículo parecían contradictoras a las publicadas en análisis anteriores (véase aquí o aquí). La razón por la que esto es así es que el Índice de Autonomía Regional ha sido actualizado por sus autores con nuevos indicadores (los artículos anteriores se basaban en datos del antiguo Índice). La diferencia fundamental con esos análisis es que Cataluña obtiene con el nuevo índice un nivel más alto de shared-rule (uno de los componentes del Índice de Autonomía Regional, como se explica en el post). Sin embargo, y más importante, si se descompone el índice de shared-rule en sus diferentes dimensiones, las conclusiones son similares a las de anteriores análisis.
El índice de shared-rule está compuesto por tres tipos de indicadores: los que capturan la capacidad de co-decisión bilateral y los que capturan la capacidad de co-decisión multilateral (representación de regiones en legislativo nacional y capacidad de decidir en la legislación nacional, endeudamiento o reforma constitucional). En la dimensión co-decisión bilateral Cataluña (como el resto de comunidades autónomas) muestra un nivel muy por encima de la media y mediana del conjunto. Esto se debe a que los datos recogen que en España cada región tiene capacidad de veto de cualquier reforma que pretenda cambiar su relación constitucional con el Estado (imagino que los autores del índice están intentando capturar aquí que la iniciativa sobre la reforma de los Estatutos corresponde a las regiones, aunque no conozco los fundamentos cualitativos de esta codificación). El efecto de este indicador de bilateralidad en el índice general de shared-rule (y en el índice global) ofrece, a mi juicio, una imagen algo distorsionada de la naturaleza del shared-rule en España. Por eso es importante atender a las otras dimensiones que conforman el shared-rule: la dimensión de co-decisión multilateral (representación de las regiones en el legislativo nacional y capacidad de co-decisión en la legislación nacional).
En los indicadores de co-decisión multilateral Cataluña se encuentra ligeramente por debajo de la media del conjunto de regiones (y con el mismo valor que la mediana) y sobre todo por debajo de la capacidad de co-decisión que tienen los gobiernos subnacionales en los países federales. En este sentido, la conclusión es similar análisis anteriores: Cataluña está algo por debajo del nivel de autogobierno del resto de regiones en el conjunto de países analizados (self-rule), pero sobre todo se diferencia de los federales en su baja capacidad de condicionar (junto con el resto de Comunidades Autónomas) las decisiones del gobierno central. Dicho de otro modo: lo que más diferencia a Cataluña de los países federales no es tanto el nivel de autogobierno, como su limitada representación en el legislativo nacional y su menor capacidad de condicionar multilateralmente (coordinándose con el resto de regiones) la legislación estatal o la reforma constitucional.
Por último, el Índice de Autogobierno Regional en el resto de comunidades autónomas es igual que en Cataluña (23.5) excepto en País Vasco y Navarra (ambas obtienen un 25.5).
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