La formación de gobierno en los sistemas parlamentarios cuando los resultados electorales no otorgan una mayoría clara a ninguna fuerza política es siempre complejo. En nuestro contexto, hay además tres elementos que dificultan las negociaciones de investidura.
1. La moción de censura constructiva
En algunos países (Alemania, Polonia, Eslovenia, Bélgica desde 1994,...) para que el Parlamento destituya al primer ministro es necesario que exista una mayoría a favor de un candidato alternativo. Es lo que se conoce como “moción de censura constructiva”, una tecnología institucional diseñada para hacer más estables y duraderos los gobiernos, y adoptada por nuestra Constitución de 1978. El problema de esta norma es que, precisamente porque fortalece a los gobiernos una vez han obtenido la confianza del Parlamento, la negociación para ver quién logra la investidura se vuelve mucho más ardua, ya que una vez investido, será prácticamente imposible forzar su dimisión. No es probablemente casual que desde que Bélgica adoptó la moción de censura constructiva en su reforma constitucional en los noventa, las negociaciones para formar gobierno necesiten más tiempo que antes. Hasta la Constitución de 1994, la investidura belga más costosa fue la de Martens tras las elecciones de 1987 (tardó casi 5 meses en ser investido). Desde que existe la moción de censura constructiva, ese récord se ha batido hasta en tres ocasiones.
En un contexto fragmentado donde todos los partidos representan una pequeña fracción del parlamento, otorgar la presidencia de manera casi irreversible a uno de ellos supone darle un poder extraordinario e imposible de compartir con otros: el de poder de disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones. No es extraño que a los candidatos a la presidencia les cueste sumar apoyos de otras fuerzas en este contexto.
2. Los pactos de investidura (especialmente en nuestra situación) son contratos incompletos
Mucho se habla de la necesidad de hablar “de políticas”, “ de contenidos”, de “programas” antes de hablar de socios de gobierno o, usando el lenguaje populista que ya se ha apoderado de todos, de “sillones”. En abstracto, la idea parece sensata: si lo único que nos interesa son las políticas, lo principal es ponerse de acuerdo en ellas, no en quién las lleva a cabo. Esta simplificación tiene dos problemas serios. En primer lugar, nuestra capacidad de anticipar hoy las actuaciones del gobierno en los próximos años es extremadamente limitada. Se suele poner como ejemplo la modélica negociación del vigente pacto de gobierno entre democristianos, socialcristianos y socialdemócratas en Alemania. El acuerdo que dio pie a la gran coalición incluía un detalladísimo plan de gobierno consensuado entre los tres partidos. Sin embargo, el que quizá sea el tema central que defina políticamente esta legislatura en Alemania, la crisis de refugiados, no pudo ser anticipado en esas negociaciones.
En segundo lugar, gobernar es algo mucho más complejo que poner en un papel lo que se quiere hacer en los próximos años: el resultado final de una reforma fiscal o educativa dependerá seguramente más del día a día de los políticos (y otros actores) implicados en llevarlas a cabo que de las proclamas que los partidos incluyen en sus programas de gobierno. En nuestra situación, con la Comisión Europea recordándonos la necesidad de presentar un nuevo ajuste y negociar un nuevo presupuesto apenas sea investido el nuevo gobierno, el valor de los compromisos a los que puedan llegar los partidos antes de ponerse a gobernar es si cabe aún más reducido.
Es por estos dos motivos por lo que los pactos de investidura no pueden ser más que “contratos incompletos”: directrices generales sobre políticas y principios, no una imagen clara de cómo será el país al final de la legislatura. Y es por ello por lo que muchos acuerdos de legislatura acaban acompañados de coaliciones (esto es, de “repartos de sillones”). Porque dejarle todos los sillones a una única fuerza política implica que esa fuerza podrá “completar” esos contratos de acuerdo a sus preferencias e intereses. Pero entonces chocamos con el tercer obstáculo: los gobiernos de coalición son problemáticos en las actuales circunstancias.
3. La promiscuidad electoral de los votantes dificulta las coaliciones
Los gobiernos de coalición tienen una gran ventaja (las preferencias de más votantes se ven reflejadas en el Consejo de Ministros y por tanto en la acción de gobierno), pero se enfrentan a un problema fundamental: ¿cómo repartir entre los socios de gobierno los logros y fracasos de cara al electorado? En una serie de post magníficos en Politikon, Luis Abenza resumía los principales hallazgos de la literatura académica sobre la formación de gobiernos de coalición. Aquí me interesa señalar uno de los argumentos desarrollados allí: las coaliciones son más fáciles cuando se dan entre partidos que no compiten por los mismos electores. Si el partido A (y sus votantes) está interesado en la política X, y el partido B (y los suyos) en la política Y, no debería ser difícil en ponerse de acuerdo y compartir tareas de gobierno. Pero, ¿y si el partido A y el partido B tienen unos votantes no muy distintos, preocupados ambos por Z? El problema del reparto de premios y castigos es en ese caso central: pregúntenles a los liberal-demócratas británicos o dentro de unos días a los laboristas irlandeses sobre sus experiencias recientes en el gobierno. Los socios menores en estas coaliciones lo tienen complicado tanto para ponerse medallas por los éxitos de la legislatura, como para capitalizar el descontento relacionado con los fracasos. Si tus votantes son muy leales, este problema puede ser minimizado. Pero si son “promiscuos” (no les resulta costoso cambiar de partido en la siguiente elección), las coaliciones serán inevitablemente percibidas como arriesgadas por las cúpulas de los partidos.
Gracias a esta lógica es posible entender por qué uno de los gobiernos de coalición más largos y estables que conocemos haya sido entre partidos que apenas compartían electorados (PNV y PSOE, en el País Vasco), mientras que no observamos coaliciones entre partidos ideológicamente más afines al menos en términos de votantes, como PSOE y Podemos, o PP y Ciudadanos. También quizá esto también ayude a entender por qué PSOE y Ciudadanos se entienden particularmente bien en este contexto: al tener bases electorales bastante bien diferenciadas, sus líderes tienen menos miedos a los flujos de votantes que se pudieran dar entre ellos en caso de gobernar conjuntamente.
¿Significan estos tres obstáculos que será imposible formar un gobierno en las actuales circunstancias? En absoluto. El propósito del artículo solo es señalar que nuestra situación hay elementos objetivos que hacen de la formación de gobierno particularmente complicada. Así que tengamos un poco de paciencia.
