El fracaso de la formación de gobierno en España y las reglas de investidura

España se dirige a una nueva convocatoria electoral tras el fracaso en la formación de gobierno. En todos los sistemas parlamentarios se convocan nuevas elecciones si las reglas para la formación de éste fallan en cumplir su función. Este hecho, sin embargo, es muy poco frecuente porque estas reglas han sido ideadas por los principales actores políticos del sistema de partidos y de acuerdo a lo que creen que puede resolver mejor los problemas típicos dado el contexto político del país. En España los actores, tras el cambio rápido en el sistema de partidos, no se han adaptado a las reglas de investidura, que han hecho sentir su peso de una forma especialmente clara. Es importante ahora explicar estas normas y por qué funcionan mejor o peor en el entorno de las democracias que conocemos.

Las reglas de formación de gobierno (reglas de investidura) se explican en función de tres factores interrelacionados: los traumas históricos del pasado inmediato cuando se produce un cambio de régimen, las reglas que funcionan para la destitución del gobierno, y el número de partidos que participan en el establecimiento de un nuevo orden normativo (constitucional y procedimental).

Así, las reglas para la formación de gobierno han funcionado aventajando sistemáticamente a los dos grandes partidos en España (PP y PSOE), permitiendo la formación de gobiernos tanto mayoritarios como minoritarios en el período democrático reciente, hasta que uno de los elementos indicados más arriba se ha modificado de forma sustancial: el caudal electoral del número de partidos con representación legislativa.

Como es habitual en las democracias, las reglas cambian más lentamente que la praxis política y, por ello, existen numerosas reglas informales que flexibilizan el funcionamiento de las reglas formales. En el caso español, estas reglas informales atañen a las consultas que los portavoces de los partidos pueden llevar a cabo en el ámbito extra-parlamentario, lo que ocurre también en múltiples sistemas parlamentarios. Estas consultas han bastado a todos los gobiernos desde 1977 hasta la fecha para lograr superar las barreras del voto de investidura en la primera vuelta. Es decir, aunando un apoyo parlamentario muy amplio y estable (mayoría absoluta). De hecho, sólo se ha acudido a segunda vuelta, donde la regla de mayoría se relaja a mayoría simple, en dos ocasiones: en el gobierno de Calvo-Sotelo (1981-82) y en el segundo gobierno de Rodríguez Zapatero (2008-2011). Todos estos procesos han ocurrido sin la necesidad de formar gobiernos de coalición, definidos como la distribución de carteras ministeriales entre los partidos que apoyan la investidura. Al haber sido casi siempre los mismos grupos parlamentarios los que han apoyado tanto a gobiernos en minoría del PSOE como del PP (CiU, PNV y CC), éstos han preferido siempre la concesión de políticas públicas regionalmente beneficiosas para las Comunidades Autónomas que representan y donde tienen localizados sus electorados que carteras ministeriales. Así, los gobiernos ganaban el apoyo necesario para gobernar en solitario y los partidos de apoyo lograban esos beneficios sin la necesidad de sufrir el desgaste y castigo electoral que potencialmente sufren los gobiernos.

Tabla 1. Votos de investidura en España, 1979-2012

Esta situación de beneficios equilibrados se ha roto por la súbita irrupción de los dos partidos que han logrado arrebatar una gran proporción de votos a todo el resto de partidos existentes en España (Ciudadanos y Podemos), incluidos aquéllos que de forma estable obtenían un potente caudal electoral a su favor en sus Comunidades Autónomas (por ejemplo, CiU, que de hecho ha desaparecido como tal).

En este nuevo escenario, lo más lógico – comparando aquí España con lo que ocurre en nuestros vecinos europeos parlamentarios – sería que se hubiera formado una coalición ganadora al menos de mayoría simple en la segunda vuelta provista en nuestras reglas de investidura. Pero ni la cultura política ni la experiencia, tanto de grandes, medianos, ni pequeños partidos, ha ayudado a esto, y nos encaminamos, por tanto, a la repetición de elecciones. En sentido estricto, la repetición de elecciones en sistemas parlamentarios no debería ser visto como un hecho traumático, pues es lo previsto en la mayoría de éstos cuando no se logra formar gobierno, pero sí indica una inoperancia efectiva de las reglas existentes, que, como se ha mencionado, están diseñadas para un determinado escenario político.

Las reglas de formación de gobierno son complejas e incluyen varias exigencias. En general, podemos imaginar distintas combinaciones en que se favorecen desde gobiernos fuertes monocolor (de un solo partido con mayoría propia sólida) a gobiernos de coalición muy sujetos a la continua negociación, consenso y apoyo de las bases parlamentarias de los partidos que componen ese gobierno. El primer extremo estaría caracterizado por la exigencia de mayoría simple para la formación de gobierno, una regla para la destitución del gobierno (moción de censura) de mayoría cualificada (habitualmente mayoría de 2/3 de la Cámara Baja) o absoluta, y un número de partidos relativamente reducido (menor de cinco importantes). El segundo extremo estaría caracterizado por la exigencia de mayoría absoluta para la formación de gobierno, una moción de censura facilitada por la mayoría simple, y un número de partidos efectivos mayor de cinco.

En la práctica, cuando miramos a países a nuestro alrededor encontramos varias combinaciones de reglas que se aproximan a uno u otro de estos extremos y que tienen, por tanto, un impacto directo en el rendimiento político de los partidos, tanto en términos de formación y duración de los gobiernos (estabilidad) como en términos de transparencia y control político (accountability). La mayoría de los sistemas políticos parlamentarios europeos ha visto crecer tanto la volatilidad electoral (el cambio de caudales electorales entre distintos partidos entre una elección y la siguiente) como la fragmentación partidaria (el aumento del número de partidos parlamentarios relevantes) en las décadas más recientes. Así, los gobiernos de coalición se han hecho extensamente frecuentes en países con democracias longevas como Bélgica, Holanda, Alemania e, incluso y sorpresivamente, Reino Unido. En estos países la repetición de elecciones no ha sido un resultado notable en su funcionamiento democrático, sino que los actores han utilizado las reglas de formación de gobierno de una forma eficiente, logrando construir coaliciones de gobierno responsables ante el Parlamento. Incluso Italia, país conocido por la baja duración de sus gobiernos – que caen por la ruptura de los apoyos parlamentarios -, ha logrado emplear sus exigentes reglas de formación de gobierno para la puesta en marcha de gobiernos efectivos. De hecho, sólo en cinco ocasiones de cincuenta y nueve gobiernos en la etapa democrática desde la posguerra a la actualidad el proceso de formación de gobierno ha fracasado y se han tenido que convocar nuevas elecciones.

El sistema italiano es muy exigente puesto que el apoyo al gobierno requiere mayoría (si bien simple) en ambas Cámaras (Congreso y Senado), algo poco frecuente en la mayoría de los sistemas parlamentarios europeos, donde, en general, sólo interviene la Cámara Baja (Congreso) en la formación de gobierno, como en España. Otra peculiaridad del sistema italiano es que el Presidente de la República (equivalente a nuestro Jefe de Estado, el Rey, con la diferencia de que el primero es electo, claro) puede proponer a las Cámaras tantos gobiernos (Primer Ministro + equipo de Ministros + programa de gobierno) como considere necesarios antes de ‘tirar la toalla’ y convocar elecciones. Esta característica de ‘voto sucesivo’ la comparte por ejemplo con Irlanda, donde, al igual que España, la fragmentación partidaria ha hecho que las negociaciones para la formación de una coalición viable sean cada vez más arduas y complejas, como está ocurriendo en la actualidad.

Así, una de las fuentes de variación en las reglas de formación de gobierno más visibles son el número de vueltas posibles (con mayorías exigidas también variables) que pueden proponerse antes de la disolución de las Cortes y consecuente convocatoria de elecciones. En este aspecto, la variación va desde las dos vueltas previstas en casos como España, Reino Unido o Rumanía; tres vueltas en países como República Checa, Alemania, Polonia, y Portugal; ó cuatro en Suecia – o ilimitadas como ya hemos señalado para los casos de Irlanda (a propuesta del Presidente del Parlamento) e Italia (a propuesta del Presidente de la República).

Suecia es un caso interesante para nosotros porque, a pesar de que formalmente pueden darse esas cuatro vueltas, es un modelo del llamado ‘parlamentarismo negativo’ (al igual que Portugal), donde el gobierno entra en funcionamiento a menos que haya una oposición fuerte en contra de ese gobierno. Es decir, el voto de investidura no es necesario previamente a la formación del gobierno, sino que, después de que éste se forma, se somete a confianza parlamentaria (bajo la regla de mayoría absoluta para la retirada de confianza y que el gobierno caiga). Todos los Primeros Ministros (equivalente a nuestro Jefe de Gobierno) en Suecia en el período desde la posguerra a la actualidad, han sido confirmados mediante este mecanismo ex post en la primera vuelta, de los que un 74% han sido gobiernos en minoría. Una peculiaridad ulterior de este país, y que tal vez explica esta supervivencia tan alta de gobiernos en minoría, es que las abstenciones – en el momento de la votación de investidura ex post – cuentan como apoyo al gobierno (sí), en lugar de no ser contadas como voto válido (como en la mayoría de los sistemas parlamentarios) o de ser contadas estrictamente como abstención, lo cual ayuda a la formación de gobiernos en mayoría bajo la regla de mayoría simple como en España para la segunda vuelta (el voto de que hizo uso el segundo gobierno de Rodríguez Zapatero).

Otro aspecto relevante en que varían las reglas de formación de gobierno entre los sistemas parlamentarios son sobre qué se emite el voto. Las opciones van desde la necesidad de aprobación parlamentaria del Jefe de Gobierno, junto con su equipo de Ministros y el programa de gobierno (que se produce en Bélgica, Italia, Portugal y Rumanía), sobre el Jefe de Gobierno y el programa de gobierno (como en España y en la Cuarta República Francesa), o sólo sobre el programa (Reino Unido). Aquí, cuanto más exigente sea sobre qué se vota, más control político (accountability) puede ejercer el Congreso de Diputados. Un aspecto que puede afectar la probabilidad de aprobación parlamentaria cuando las reglas son muy exigentes es el grado de disciplina partidaria existente. Si éste es alto, las negociaciones entre partidos se hacen más previsibles y el uso de las reglas de formación de gobierno a favor de la composición de gobiernos sólidos se ve favorecido. Este es el caso de Alemania, donde los partidos dispuestos a cooperar para la formación de una coalición lo señalizan incluso en las etapas de campaña electoral y, dada la alta disciplina partidaria, la competición de una coalición para formarse como opción votada por mayoría absoluta ha sido muy exitosa.

Finalmente, un aspecto que acompaña el diseño de las reglas para la formación de gobierno son aquéllas destinadas a las fórmulas que permiten su caída de forma democrática. Recientemente hemos visto que hasta en sistemas presidenciales, donde las elecciones para Poder Ejecutivo y Poder Legislativo son separadas y por tanto ambos poderes directamente legítimos, el Parlamento puede intervenir para iniciar la caída de la Jefa de Gobierno, como en el Brasil de Dilma Rouseff. Así, una de las supuestas distinciones clave entre parlamentarismo y presidencialismo se vuelve borrosa porque, en la práctica, puede ocurrir en ambos sistemas. En los países parlamentarios europeos, como he indicado al inicio de este artículo, los traumas históricos del pasado ayudan generalmente a entender que las reglas de investidura y de remoción del apoyo parlamentario al gobierno (moción de censura) se diseñan ‘en paquete’. Si lo que se pretende son gobiernos fuertes (como en los casos de España y de Alemania, dado el peso del recuerdo de la alta fragmentación partidaria asociada a ingobernabilidad en la II República y la República de Weimar, respectivamente), las reglas de investidura serán ‘fáciles’ mientras que la moción de censura será ‘difícil’ (requiere mayoría absoluta y que sea constructiva).

En suma, los sistemas de partidos están cambiando más rápido que las normas. Por eso, España se ha enfrentado por primera vez a la necesidad de un gobierno de coalición sin la experiencia para ello. Otros países se han acomodado rápidamente al continuo funcionamiento de gobiernos de coalición (Bélgica, Alemania, Dinamarca, India, Italia) con un rendimiento democrático variable en términos de estabilidad (por ejemplo, muy baja duración de los gobiernos en Italia) y de control político (alto en Alemania, por ejemplo). Así, las reglas de investidura son una pieza de la ecuación política, pero tan importante como la praxis y flexibilidad informal con que se usan en todos los sistemas políticos.