Renovables en España: una década de avance tecnológico y retroceso regulatorio
Tal día como hoy, justamente hace 10 años, se publicó en el BOE el Real Decreto 661/2007, cuyo régimen de apoyo a las energías renovables atrajo a miles de inversores, desde pequeños ahorradores a grandes fondos de inversión internacional. Por aquel entonces, el Gobierno les decía a los españoles que “El Sol podía ser suyo” y les prometía una rentabilidad fijada durante un periodo de 25 años. Gracias a este Real Decreto, España lideró el avance mundial en energías renovables y los primeros objetivos de renovables, especialmente en fotovoltaica, se cumplieron con creces: España pretendía instalar 363 MW fotovoltaicos hasta 2010, pero instaló 3.829 MW, que obtuvieron el derecho a recibir una prima de 440 EUR/MWh, la cual superaba en más de 10 veces el precio normal de mercado.
El Gobierno no supo frenar a tiempo la entrada de nuevas plantas en el sistema de primas (a pesar de que tenía los datos de paneles importados y sabía que se rebasarían los objetivos), por lo que los costes de las primas fueron muy superiores a los esperados. A su vez, los inversores, especialmente los pequeños, pagaron unos precios muy elevados por sus instalaciones calculados según ingeniería inversa: “Como tú cobrarás una prima de X, yo te cobro lo suficiente para que con esa prima puedas tener una determinada rentabilidad. Pero si la prima hubiera sido más baja, te hubiera cobrado menos”.
El productor pagó lo que le pedían (hasta 8 EUR/W) y firmó la financiación que el banco le ofreció, (swaps incluidos) por muy leonina que ésta fuera, porque el 29 de septiembre de 2008 finalizaba el plazo para beneficiarse de la prima, y después parecía que venía el abismo. Se concebía como un todo o un nada (aunque algunos desdichados pasaron luego del todo a la nada). Después ya lo amortizaría y conseguiría beneficios por su inversión, pues la rentabilidad estaba garantizada por el BOE. Sólo tenía que preocuparse por producir… ¿o no?
Llegó la crisis y el Gobierno mandó a parar
Primero, el Gobierno de Zapatero, a la par que perdonaba 3.600 millones de euros a las eléctricas, limitó la vida útil con retribución de la fotovoltaica a 25 años y llegó a un acuerdo con la eólica y la termosolar para contener los costes. Después se limitaron las primas a la fotovoltaica durante 3 años (2010, 2011 y 2012) a cambio de alargar la vida útil 3 años (y luego 2 más). También se aprobó un peaje de 0,5 EUR/MWh a todas las centrales de producción.
Más tarde, el Gobierno de Rajoy suspendió las primas a todas las nuevas instalaciones renovables, aprobó un impuesto del 7% de la facturación por generar electricidad, eliminó la actualización de la retribución según el IPC ordinario y el complemento por reactiva. Pero, sobre todo, aprobó un complejísimo sistema retributivo, que en lugar de pagar a los productores en función de cuánto producían, les pasa a pagar por la potencia instalada (es decir, que la más eficiente y la menos eficiente cobran casi lo mismo) y que fija una rentabilidad variable, dependiente de la evolución de la rentabilidad de las Obligaciones del Estado a 10 años. Este nuevo régimen tiene en cuenta los ingresos pasados de las instalaciones para determinar las retribuciones futuras, siendo, por tanto, retroactivo.
Como era de esperar, los productores renovables recurrieron masivamente los recortes ante los tribunales. Los españoles, en el Supremo y el Constitucional, y los extranjeros, en tribunales de arbitraje internacional. En general y hasta ahora, el Gobierno había ido ganando la batalla legal contra los recortes, especialmente en España. Pero en el último año las cosas se han complicado, con las dudas de los tribunales respecto al impuesto del 7% y con la reciente derrota en el primer arbitraje internacional ante el CIADI, que obliga a España a pagar 128 millones a un fondo propietario de parte de 3 plantas termosolares.
Un lustro perdido (2012-2017)
Si durante el primer lustro (2007-2011), la potencia renovable en España creció en 10.000 MW, durante el segundo lustro (2012-2017) apenas sumó 1.000 MW, descendiendo año tras año. Y ello, a pesar de que, por ejemplo, en el caso de la fotovoltaica, los costes se han reducido de 8 EUR/W a menos de 1 EUR/W. En otras palabras, España instaló muchas renovables cuando eran caras y ha instalado muy pocas cuando pasaron a ser la energía más barata. Y ello ha tenido consecuencias negativas en muchos aspectos, como por ejemplo, en el empleo: si en 2008 trabajaban en renovables 142.940 españoles, en 2015 ya sólo lo hacían 75.475.
La explicación del descenso radica en que en 2012 se suprimieron las primas para nuevas instalaciones renovables. Pero, ¿es que sin primas no hay nuevas renovables? Podría haberlas, y de dos tipos, instalaciones grandes, con vertido a red, e instalaciones pequeñas, de autoconsumo. Por lo que a las grandes se refiere, los recortes convirtieron a España en un país poco atractivo a la inversión renovable y ha costado mucho restablecer la confianza inversora. Y en cuanto a las pequeñas, la amenaza del impuesto al sol (que aún sigue sin cobrarse) y las trabas administrativas han lastrado el desarrollo del autoconsumo eléctrico.
¿Qué ocurrirá la próxima década?
Las perspectivas son muy positivas, a pesar de todo lo que ha ocurrido. Se han perdido cinco preciosos años, pero por fin parece que las tornas están cambiando. Las compraventas de plantas con prima se han multiplicado últimamente. El abaratamiento tecnológico tanto de los paneles solares como de las baterías, así como los nuevos modelos de gestión de la energía, junto con el futuro marco legal europeo que garantiza los derechos de los autoconsumidores, hacen que el autoconsumo sea cada vez más atractivo, por muy desfavorable que sea la normativa española.
Y por fin vuelven a proyectarse instalaciones renovables con vertido a red en España, ya sea por las complejas subastas que se han organizado en los dos últimos años, por 700 y 3.000 MW respectivamente, mediante adjudicación directa (450 MW en Canarias) o simplemente mediante contratos bilaterales entre un productor y una comercializadora o un consumidor. Incluso queda la opción de vender toda la energía al precio de mercado. La posible anulación del impuesto del 7% y la revalorización de los certificados de Garantías de Origen renovable, espoleada porque un número creciente de consumidores quiere consumir energía renovable, son también elementos que favorecen las nuevas instalaciones renovables.
Es cierto que sobre el horizonte se ciernen algunas nubes de incertidumbre, herencia de la tormenta del último lustro, tales como la retribución que cobrarán las instalaciones renovables con prima a partir de 2020, o los posibles agujeros en las cuentas del sector eléctrico que pueden causar la anulación del impuesto del 7% y la derrota en más arbitrajes internacionales.
Pero las perspectivas son buenas. Varias tecnologías renovables son ya más baratas que las tecnologías fósiles, muchas de las cuales, además, están llegando al final de su vida útil. El consumo eléctrico se incrementará como consecuencia de la electrificación del transporte y España goza de abundante recurso solar y eólico. Con estos mimbres, la regulación puede ayudar a impulsar el cambio a las renovables o retrasarlo unos años. Pero lo que no podrá en ningún caso es pararlo. Solo queda desear que, en la década venidera, la regulación esté a la altura de la tecnología, para que España recupere el liderazgo renovable que nunca debió haber perdido.
