El envejecimiento de la población en todos los países de la OCDE ha renovado el interés académico y de los medios de comunicación por la noción de justicia entre generaciones de jóvenes y mayores dentro de una misma sociedad. Pero hay que reconocer que los esfuerzos por medir la justicia intergeneracional desde una perspectiva empírica van muy retrasados. ¿Cómo podemos mejorar las políticas públicas cuando no sabemos cuál es el estado de la justicia intergeneracional en la práctica?
Por ello, a petición de la Bertelsmann Stiftung en Alemania, he desarrollado un indicador que nos permite medir cuatro de sus dimensiones, con el fin de mejorar las herramientas cognitivas de académicos, periodistas y responsables políticos: el Índice de Justicia Intergeneracional o IJI. El objetivo es puramente pragmático y empírico: comparar la justicia intergeneracional en los países miembros de la OCDE. La unidad de análisis es, naturalmente, cada país, y el IJI debe ser entendido como un indicador de macro-nivel relacionado principal, aunque no exclusivamente, con la actividad gubernamental más que con la conducta privada. La instantánea se toma sobre la base de los años en los que estaban disponibles los datos más recientes y completos sobre España y otros 28 países: finales de la década del 2000 o principios de la actual.
El punto de partida moral es la sostenibilidad: lo que cada generación lega a la siguiente debe ser ‘suficiente e igualmente bueno’. En los Estados del Bienestar envejecidos, el envejecimiento de la población como fenómeno demográfico debe ser visto como un concepto éticamente neutro. Esto es, la sociedad o los grupos de edad que hay dentro de ella no son moralmente culpables por su menor fertilidad o por su mayor esperanza de vida. Pero el modo en que las políticas públicas de un país reaccionan frente al cambio demográfico no es neutral desde el punto de vista de la justicia intergeneracional.
Así, tres de las dimensiones del IJI miden los resultados de las políticas públicas que dejan cargas como legado a las generaciones jóvenes y futuras: (1) la huella ecológica creada por todas las generaciones actualmente vivas; (2) las condiciones en que se desarrolla la infancia, medidas por los niveles de pobreza infantil; y (3) las cargas económicas y fiscales que asumen las generaciones actualmente jóvenes, medidas por los niveles de deuda pública por persona de entre 0 y 15 años de edad.
Pues bien, comparada con los otros 28 países de la OCDE, España tiene un rendimiento relativamente malo en dos de las anteriores dimensiones. Deja una huella ecológica relativamente grande, mucho más elevada que su capacidad ecológica de absorberla, y posee la cuarta tasa más elevada de pobreza infantil (15 por ciento), por debajo únicamente de USA, Portugal e Israel. Por contra, cada menor español asumió una carga de unos 150.000 Dólares USA en 2011. Esta es una deuda alta, pero mucho menor que la deuda que cargan niños y niñas en países como Japón, Italia, Grecia o Bélgica. Sin embargo, es probable que los crecientes niveles de deuda pública en España aumenten la carga de la deuda que la juventud española deberá acarrear en el futuro próximo.
Por otra parte, la justicia intergeneracional requiere que los esfuerzos en materia de política pública no favorezcan de modo insostenible a una generación viva frente a las demás. Por tanto, para medir la justicia intergeneracional también debe considerarse el sesgo que tiene el gasto público en favor de las personas mayores dentro de los Estados de Bienestar. Esta cuarta dimensión del IJI muestra que la demografía no es un destino inexorable en lo que se refiere a los patrones de gasto social. Son, más bien, opciones de política pública, que proceden de culturas de gobierno y de valores sociales que se mantienen desde hace tiempo, las que impulsan el sesgo pro-mayores de los Estados del Bienestar.
De las cuatro sociedades demográficamente más envejecidas de la OCDE, Italia y Japón mostraban un sesgo claramente pro-mayores en sus patrones de gasto social a finales de la década del 2000, mientras que Alemania posee un sesgo pro-mayores moderado, y Suecia un sesgo relativamente pequeño.
España está de nuevo en la mitad del ranking, en el puesto número 14, con un sesgo pro-mayores relativamente modesto. El Estado español gastó unas cuatro veces más en cada español mayor que en cada español joven. Este es un gasto mucho más elevado que en países como Corea del Sur, Irlanda o Nueva Zelanda (2,5), pero mucho menor que en Polonia, Japón, Italia y Portugal (entre 8,5 y 5,5). Sin embargo, es muy probable que los recortes de gasto público en educación, políticas familiares y políticas activas de empleo que está llevando a cabo el Gobierno de España tiendan a aumentar el sesgo pro-mayores del Estado del Bienestar español. En Grecia, un país igualmente envejecido, el Estado gasta siete veces más en cada persona mayor que en cada persona joven; en Suecia, sin embargo, que es un país comparable en envejecimiento de su población, el Estado sólo gasta 3,4 veces más por persona mayor que por persona joven.
Estas cuatro dimensiones del IJI se estandarizan y agregan para lograr un valor general de IJI que, frente a otras opciones metodológicas, respeta las preferencias políticas de los gobiernos democráticamente elegidos. Entre los países de la OCDE más justos desde el punto de vista intergeneracional (valor máximo: 1) están Estonia, Corea del Sur, Nueva Zelanda y todos los países nórdicos. España se sitúa, de nuevo, en la mitad del ranking, en la 16ª mejor (ó 14ª peor) posición. Los países menos justos desde el punto de vista intergeneracional (valor mínimo: 0) incluyen a USA, Japón, Italia, Grecia y Canadá. A menos que estos países de IJI bajo puedan garantizar de algún modo un rápido crecimiento de la economía y la productividad y una rápida innovación tecnológica en el futuro próximo, no reformar los patrones de políticas públicas actuales significaría simplemente que seguiría manteniéndose un alto grado de injusticia sobre la ciudadanía más joven. Seguir con ese statu quo sería equivalente a perpetuar un mal trato para las generaciones jóvenes y futuras.
Por ello, hay medidas aparentemente “obvias” de política pública que merecen ser revisadas a la luz del IJI. Estas políticas incluyen los beneficios fiscales o de Seguridad Social utilizados para recompensar a los miembros de las familias por criar a las generaciones jóvenes y cuidar de las generaciones mayores (‘trabajos’ que a menudo realizan las mujeres y/o suponen un gasto privado considerable, a pesar de proporcionar importantes beneficios sociales); el ajuste de las edades oficiales de jubilación y las pensiones para adaptarse a la cada vez mayor esperanza de vida; y la adopción de políticas fiscales ecológicas, como los impuestos sobre el carbono. Existen también argumentos muy potentes en favor de un mayor gasto público en educación infantil de alta calidad y en políticas públicas de inversión social que mejoren la cualificación y competencias del capital humano y refuercen la base fiscal de los Estados del Bienestar en proceso de envejecimiento.
Pero el propio envejecimiento de la población tiene una influencia crucial en la toma de decisiones políticas. Cuando políticas que parecen “obvias” no se implementan de manera suficiente, hacerse la ilusión de que tales políticas tendrán resultados por sí solas no es, claramente, una estrategia efectiva. Aunque parezca una idea un tanto radical, quizá haya llegado el momento de pensar en la posibilidad de dar a cada progenitor medio voto extra, para que lo use en representación de cada menor hasta que ese menor alcance la edad del votar. Los votos en representación de los y las menores podrían atribuirse a condición de que los padres garantizaran un bienestar mínimo para ellos y regularse en función de otros requisitos cívicos, como, por ejemplo, no haber defraudado o evadido impuestos. Estos votos en representación de menores supondrían un cambio muy intenso en la relación de fuerzas políticas de las diferentes generaciones, ya que cambiarían la estructura de incentivos para los responsables de políticas públicas en las sociedades envejecidas.