- El gráfico y la tabla han sido realizados por Caterina Rilo
La publicación en el BOE del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia ha despertado la polémica. 170 páginas donde se regulan cuestiones tan variadas como el Registro Civil o los aeropuertos, los puertos o minas, las empresas de trabajo temporal, el cine, los horarios comerciales, los drones, el sector del gas natural o el de la energía eléctrica.
Estas medidas, y otras muchas, se aprueban cuando ha concluido el período de sesiones de las Cortes Generales y la ciudadanía está pensando en las vacaciones. Forma y tiempo de aprobación de la norma se unen impidiendo la discusión sobre reformas de gran calado, que ahondan en orientaciones de marcado corte neoliberal y privatizador. De hecho, ya están en vigor sin que el Parlamento se haya pronunciado.
¿Es constitucionalmente legítimo? ¿Se puede usar el Real Decreto Ley (RDL) para regular todo lo que el Gobierno quiera sin debate público? La pregunta es pertinente cuando los dos gráficos y la siguiente tabla muestran que se hace un uso generoso del RDL.
El RDL está regulado en el artículo 86 de la Constitución. Su espíritu no puede ser más estricto: para poder dictarlo tiene que aparecer una circunstancia extraordinaria, que actúa como presupuesto. Esto permite emplear un procedimiento extraordinario para dictar una norma que tiene rango de ley (con el mismo valor y efectos que las demás normas con rango de ley). Tiene un límite: no puede regular las materias incluidas en el propio artículo 86.
El presupuesto para poder dictar un RDL es un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”. Podemos discutir sobre el alcance del precepto pero la realidad es que, como señaló el Tribunal Constitucional, es una habilitación “restrictiva y exigente, es decir, limitadora”. La necesidad ha de ser apremiante, estar justificada y motivada y se ha de corresponder con las medidas que se adopten. Que sea extraordinario excluye las situaciones normales de la vida pública y que no requieren una respuesta inmediata.
Además, ha de ser urgente. No bastaría con el procedimiento legislativo ordinario ni con el de urgencia. Esto es ha de existir una correspondencia entre una vía muy expeditiva y la necesidad pública, de tal manera que si no se sigue, las medias serían ineficaces.
Viendo nuestro caso, ¿realmente tendría alguna trascendencia cambiar el Registro civil en una ley normal cuando en el propio RDL se retrasa más de un año su entrada en vigor? ¿Es urgente atribuir a los Registradores -cuerpo al que pertenece el Presidente del Gobierno- el llevar el Registro Civil cuando no hay ningún problema apremiante y funciona razonablemente bien?
El presupuesto de urgencia justifica un procedimiento extraordinario: a) la norma con rango de ley es aprobada por el Gobierno, en lugar de por el Parlamento; b) entra en vigor inmediatamente y c) el Congreso procederá a ratificar la norma en una votación de la totalidad del proyecto (sin enmiendas) que se producirá en el plazo de 30 días. Todo razonable. Pero en caso de abuso, las consecuencias son nefastas: En nuestro ejemplo, contenido nuevo aprobado y más de 30 leyes modificadas en una mañana sin poder enmendar ni una coma.
La regulación se completa con las materias prohibidas para el RDL. Reflejan que constituye una potestad extraordinaria: no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
La regulación del RDL es razonable si se aplica en su espíritu. Pero siempre hay riesgo de excesos del Gobierno ejerciendo esta potestad. El RDL 8/2014 es la prueba palpable: no resuelve un problema extraordinario y urgente sino que actúa como ley escoba para regular todo lo que el Gobierno tenía en mente y era problemático. Eso es poco democrático.
Y el Tribunal Constitucional, ¿no sirve para eliminar estos RDL abusivos? Lamentablemente no. Su lentitud para dictar sentencias hace que sus consecuencias se hayan materializados cuando llega la resolución. Además, él mismo reconoció en la STC 182/97 que no ejecutan un control estricto. Last but not least, el contenido del RDL se salva con la posibilidad de tramitarlo, tras su ratificación, como Proyecto de Ley. Sus vicios quedarían subsanados por la existencia de otra norma posterior con el mismo objeto y más o menos el mismo contenido, que proviene de la viciada. El círculo se completa.
No piense el lector que esto que se está señalando es una pejiguera de un profesor de universidad preocupado por la calidad de las normas. No, este problema va mucho más allá: afecta a la deteriorada calidad de la democracia. No se puede hurtar el debate sobre ciertas medidas cuando no hay necesidad para ello porque se vulnera la cláusula del Estado democrático del artículo 1.1 de la Constitución. No se puede utilizar una ley escoba porque impide el control ciudadano de la actividad pública y se dificulta la participación de los ciudadanos en la vida política. No se puede cambiar el ordenamiento sin seguir el procedimiento porque dificulta saber qué hay que aplicar, genera inseguridad jurídica en nuestros derechos e intereses, lo que afecta al Estado de derecho.