La capacidad fiscal de los estados vuelve a estar de moda. La crisis financiera de 2008 ha puesto al descubierto los desajustes fiscales de las economías avanzadas. Durante el último cuarto de siglo, los países OCDE han optado por emitir deuda para financiar su gasto corriente en lugar de recaudar más impuestos (ver aquí para un conciso análisis). Las razones pueden ser diversas: desde la competición fiscal entre estados (en lo relativo al impuesto de sociedades), a la impopularidad electoral de los impuestos indirectos o sobre las rentas del trabajo. Sea como sea, la crisis financiera ha puesto coto a la era del endeudamiento. A día de hoy, la emisión de deuda ha pasado a ser un lujo para muchos países, entre ellos España.
Necesitadas de financiación en el corto plazo, muchas capitales europeas han desempolvado sus viejos manuales de fiscalidad. El nuevo objetivo es recaudar más impuestos, ser más autosuficiente. ¿Puede España seguir los mismos pasos? La respuesta no es obvia. La capacidad de recaudar de los estados depende de cuán en forma está su Administración Tributaria. Y en este sentido, los sucesivos gobiernos españoles no han hecho sus deberes.
Uno de los indicadores sobre la capacidad recaudatoria de los estados viene dada por el personal que trabaja para la Administración Tributaria. Este indicador, por simple que parezca, resulta el predictor más certero de la capacidad recaudatoria de los estados.
Tal y como sugiere la Figura 1, a medida que aumenta el personal a cargo de la Administración Tributaria, mayor es la recaudación impositiva en relación al PIB. La Figura 1 también muestra que para niveles muy altos de personal, la recaudación desciende levemente. Este es el efecto de la confiscación fiscal. ¿Esta España cerca del umbral confiscatorio? En absoluto. Como podemos ver en la Figura 2, España tiene el nivel de personal más bajo de la UE de los 27, sólo superado por Italia. En realidad, la dotación de personal de la Administración Tributaria en España es propia de un país en vías de desarrollo: 0.61 empleados por cada 1000 habitantes. Para hacernos una idea, Alemania cuenta con el doble de personal, y Francia con el triple. Si España alcanzase los niveles de dotación de Alemania, la recaudación total de impuestos podría incrementar 10 puntos del PIB, ceteris paribus. Este incremento aliviaría sobremanera los ajustes de gasto que venimos padeciendo.
Además, la infracapacitación de personal de la Administración Tributaria tiene consecuencias prácticas. Hacienda no da abasto. En 2013, tiene previsto recurrir a auditorias privadas por falta de medios. ¿Está tomando el gobierno cartas en el asunto? Todo lo contrario. Desde este año, por cada diez vacantes en la Agencia Tributaria se cubrirá como máximo una. Si la Administración Tributaria ya contaba con pocos efectivos para el nivel de riqueza del país, los planes del gobierno presidido por Mariano Rajoy podrían conducirnos a una situación alarmante en el medio plazo.
Otra de las medidas fiscales adoptadas por el gobierno ha sido el aumento del IVA. En concreto, se ha aumentado el tipo general en 3 puntos, desde el 18 al 21%, homologándonos así a la media de la UE. Este asunto tiene aristas, y requiere de una reflexión profunda. En primer lugar, debemos tener en cuenta que España recauda sistemáticamente menos impuestos a través del IVA que cualquiera de los países de la Europa de los 27, tal y como podemos ver en la Figura 3.
A la vista de este resultado, parece comprensible que el gobierno haya decidido aumentar el tipo impositivo del IVA. Ahora bien, la baja capacidad recaudatoria de este impuesto no se debe únicamente al bajo tipo fiscal precedente, sino a un problema extendido de fraude fiscal, tal y como ha sugerido el Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda en numerosas ocasiones (aquí y aquí). Y parece que llevan razón. La Figura 4 muestra que la productividad del IVA es la menor en la UE, sólo por encima de Luxemburgo. Este índice mide, básicamente, la distancia entre el IVA esperado y el observado (o recaudado). A medida que se aproxima a 1, menor es esta distancia, y mayor es la productividad del impuesto.
La productividad del IVA no se soluciona con aumentos de tipos impositivos (en todo caso, la empeoran), sino aflorando la economía sumergida y fortaleciendo la lucha contra el fraude fiscal. Así, la medida adoptada por el gobierno es tan sólo un parche para aumentar los ingresos a corto plazo (a favor del gobierno, lo han logrado), aun cuando la incidencia del impuesto recaiga sobre aquellos contribuyentes que ya pagan sus impuestos en lugar de aquellos que defraudan sistemáticamente a Hacienda.
En lugar del aumento de las tasas impositivas, el gobierno podría haber considerado medidas alternativas para aumentar la recaudación del IVA. Estas podrían aliviar problemas de fraude fiscal sin aumentar la regresividad del sistema tributario. Una medida obvia en este sentido es la de aumentar la dotación presupuestaria de la Administración Tributaria, hoy la más baja de la Unión Europea (véase Tabla 19 en OCDE 2011). Esta medida permitiría impulsar la contratación de más personal y con ello impulsar las inspecciones fiscales (España tiene uno de los índices más bajos de inspección fiscal entre las economías avanzadas. Véase Tabla 23 en OCDE 2011); o potenciar la incorporación de nuevas tecnologías en la Administración Tributaria (el gasto en España en tecnologías de la información aplicadas a la fiscalidad es la más baja de la UE. Véase Cuadro 6 en Onrubia 2012). La mejora de la capacidad tributaria no tendría efectos tan regresivos como el aumento del IVA, en tanto que ayudaría a emerger la economía sumergida en lugar de aumentar los tipos impositivos a los cumplidores.
La experiencia comparada sugiere, aunque tenuemente, que la inversión en Administración Tributaria sí tiene efectos positivos sobre la recaudación del IVA. La Figura 5, trazada a partir de los pocos casos para los que existen datos homologables de gasto en Administración Tributaria, sugieren una relación curvilineal entre esta magnitud y la recaudación final del IVA. Esto es, la relación entra ambas magnitudes es creciente hasta cierto punto y decreciente de ahí en adelante (lo que es otra muestra de los efectos confiscatorios de sistemas tributarios fuertes). A tenor de estos datos, si España dedicase a la Administración Tributaria los mismos niveles de gasto que Alemania, la recaudación del IVA podría aumentar casi un 40%, ceteris paribus. ¿Está poniendo el gobierno cartas en el asunto? Desafortunadamente no, más bien al contrario. Para 2013, la dotación presupuestaria de la Agencia Tributaria se ha visto reducida en un 13%.
En definitiva, la política fiscal puede perseguir tanto objetivos recaudatorios como progresivos, y ambos cuando así se desea. La realidad es innegable. España tiene problema de liquidez inmediato, y es necesario aumentar significativamente la recaudación a corto plazo. En este sentido, la subida del IVA hasta tipos homologables a los del resto de la UE podría interpretarse como inevitable. Pero sería recomendable que el gobierno, simultáneamente, pusiese en marcha una reforma integral de la Administración Tributaria que expandiese los recursos humanos, informáticos y materiales de la misma. De lo contrario, el sistema tributario aumentará su regresividad y con ello el descrédito de los impuestos en la sociedad. Y es ése, precisamente, el mejor caldo de cultivo para acabar con el Estado de bienestar tal y como lo conocemos. Sin impuestos no hay sector público. Soluciones para aumentar los ingresos fiscales y evitar la degradación de los servicios públicos existen. Tan solo falta voluntad política para ponerlas en funcionamiento.
Fuentes de datos
Figura 1: “Collecting Taxes 2009/10 data set” del proyecto “US AID Fiscal Reform & Economic Governance”.
Figura 2: “Collecting Taxes 2009/10 data set” del proyecto “US AID Fiscal Reform & Economic Governance”.
Figura 3: “Collecting Taxes 2009/10 data set” del proyecto “US AID Fiscal Reform & Economic Governance”.
Figura 4: Para calcular la productividad del IVA se ha empleado el indicador “c-efficiency” de Aizenman y Jinjarak (2005) construido a partir de los datos de Eurostat para los valores de consumo sobre PIB para 2010, y “Collecting Taxes 2009/10 data set” del proyecto “US AID Fiscal Reform & Economic Governance” para el ratio de IVA esperado vs. observado.
Figura 5: OCDE 2011 para presupuesto, y “Collecting Taxes 2009/10 data set” del proyecto “US AID Fiscal Reform & Economic Governance” para el IVA recaudado sobre PIB.