Se suele señalar que Bruselas es tras Washington la segunda ciudad con mayor representación de los lobbies. Los datos confirman la importancia de este fenómeno: se calcula que en Bruselas trabajan más de 20.000 representantes de intereses agrupados en más de 2.000 organizaciones. Esta realidad ha pasado desapercibida para la opinión pública en el contexto generalizado de la distancia de la UE con los ciudadanos. Sin embargo a medida que se politiza la integración europea la opinión pública ha empezado a cuestionarse quién influye en las decisiones comunitarias. La organización ALTER - EU ha lanzado la campaña “Politics for people - not for profit” mediante la que piden a los candidatos a eurodiputados un fuerte compromiso en el control de los lobbies. La campaña de Alter-EU -un lobby pro-transparencia- es significativa debido a su influencia para señalar la importancia de este tema en el pasado. Sirva como ejemplo que uno de los candidatos a eurodiputado, el juez en excedencia Elpidio Silva, ofrece acceso al Europarlamento a aquellos que financien su campaña.
Vivimos en un país con una cultura pública fundamentalmente jurídica que sigue dominada por la afirmación de que la ley es la expresión de la voluntad general, y donde es aún frecuente escuchar a académicos y políticos que los intereses sectoriales apenas tienen acceso a la agenda. Sin embargo, en el campo de la ciencia política se acepta desde hace casi un siglo que vivimos en sistemas pluralistas y que nuestra disciplina consiste en estudiar quién obtiene qué, cómo y cuándo. La ley -las decisiones públicas en general- lejos de reflejar el interés general reflejan el equilibrio de fuerzas en vigor en dicho momento.
No pretendo descalificar con ello la visión ideal de la democracia, pero ningún sistema político democrático existente hoy en día funciona en base a un descubrimiento abstracto del interés general por parte de representantes aislados. Preguntémonos si el sistema político europeo mejoraría su alejamiento respecto a los ciudadanos cerrándose a cualquier tipo de influencia. Creo que lo fundamental es discutir sobre los efectos de dichas prácticas, y más concretamente si un único interés domina la agenda o si todos los afectados por las decisiones de la UE tienen la oportunidad de expresarse. Debemos empezar por lo tanto por plantearnos quiénes son los lobbies en Bruselas. En este sentido encontramos en primer lugar que la actividad de lobbying -entiéndase como acceso directo a las instituciones- no es exclusiva de grupos de interés empresarial sino que también la ejercen sindicatos, ONGs e incluso poderes públicos como las oficinas de las regiones en Bruselas.
Estos datos evidencian un predominio de los grupos empresariales -aunque no de empresas a título individual. Son más numerosos, tienen más recursos y más capacidad de acceso. Esto no es sorprendente por sí mismo. La literatura sobre grupos de interés en ciencia política señala sistemáticamente que los defensores de intereses particulares disponen de mayores incentivos de auto-organización cuanto más pequeño es el grupo al que representan, mientras que los defensores de grandes grupos -trabajadores- o de causas generales y abstractas -tales como el medio ambiente o los derechos de las próximas generaciones- sufren de un “problema de acción colectiva” que favorece que los potenciales beneficiarios de su acción se comporten como gorrones o esquiroles.
La pregunta fundamental es si esa superioridad numérica y de recursos de los lobbies empresariales se manifiesta en un dominio de la agenda legislativa. Es imposible dar una respuesta definitiva a la pregunta central de toda una disciplina en algunas líneas, pero en general la literatura sobre grupos de interés en Bruselas señala que nos encontramos ante un escenario neopluralista en el cual ningún interés puede dominar la agenda de manera duradera.
Los motivos son diversos pero pueden resumirse en dos grandes argumentos: la existencia de múltiples puntos de acceso a la agenda y el activismo de las instituciones europeas a la hora de equilibrar la balanza de los intereses. El primer argumento implica que aunque un interés sectorial -digamos la industria química- consiga “capturar” un punto vital para el establecimiento de la agenda -continuemos el ejemplo con el comisario y la Dirección General (DG) de industria- sus competidores -otras industrias o los defensores del medio ambiente- cuentan con muchas oportunidades para darle la vuelta al marcador, en nuestro ejemplo otras DG en la propia Comisión, los grupos políticos en el Parlamento o cada uno de los 28 gobiernos representados en el Consejo de la Unión Europea.
La crítica más frecuente a este enfoque es que es necesario disponer de recursos para poder aprovechar las oportunidades de acceso. En este sentido hay que señalar que la Comisión desarrolla desde hace años una política neo-pluralista mediante la que trata de equilibrar el peso de los intereses privados fomentando que en cada sector haya un grupo que defienda intereses generales. La Comisión ha favorecido y casi ha organizado la aparición de grandes plataformas que representan a escala europea la voz de la sociedad civil. El mejor ejemplo es la Plataforma Social europea -que agrupa a 40 organizaciones feministas, LGTB, de discapacidad, inmigración o infancia- que se financia en lo fundamental con aportaciones del presupuesto de la UE que en algunos años han llegado hasta el 90% del presupuesto de la organización. Además de facilitarles recursos, la Comisión ha desarrollado una política de diálogo civil -art. 11 del tratado sobre la Unión Europea- en la que se compromete a facilitar el acceso al proceso de toma de decisiones de estos grupos. Por último la Comisión y el Parlamento también han tomado medidas para fomentar el escrutinio público sobre los grupos de interés mediante un registro voluntario de los grupos de interés.
Creo que el sistema tiene limitaciones evidentes -el registro de los grupos de interés no es obligatorio, la Comisión no ha desarrollado el diálogo civil desde su inclusión en el Tratado en 2003- y que a los defensores de causas sociales les cuesta equilibrar la balanza respecto a los intereses económicos. Sin embargo creo que esto no es exclusivo de Bruselas, y me atrevería a decir que el sistema de representación de intereses en la UE es más transparente que el de algunos Estados, incluyendo desde luego a España. Piensen en la foto de Zapatero con los grandes empresarios y ahora traten de recordar alguna foto de un presidente de Gobierno con defensores de la conciliación, la dependencia o el medio ambiente. Quizá el gran desafío pendiente de nuestras democracia sea la de concebir a nuestros decisores como mediadores entre intereses que compitan en igualdad -lo cual requiere una intervención por parte de los poderes públicos para equilibrar la balanza- y no como demiurgos omniscientes capaces de dirigir la sociedad en solitario.