Esta semana se conocía que la Generalitat de Cataluña tenía intención de cambiar la denominación del responsable de su oficina en Bruselas para denominarlo como “Representante permanente”. La reacción del Gobierno no se ha hecho esperar anunciando que recurrirá dicho cambio de denominación. Bajo esta disputa aparece evidentemente el intento de la Generalitat de crear estructuras de Estado - representante permanente ante la UE es el término que utilizan los Estados Miembros para designar al responsable de la interacción cotidiana con las instituciones en Bruselas - y la del Gobierno de frenarlo. Pero también deja traslucir el tradicional recelo del Gobierno central ante la actividad exterior de las CCAA.
En los últimos años se ha usado la actividad exterior de las CCAA como ejemplo del “derroche del Estado de las autonomías”. Más recientemente se ha querido poner el acento en la política soberanista de hechos consumados por parte de la Generalitat. Sin pretender abrir el debate sobre el modelo autonómico, no está claro que la representación de las CCAA obedezca a otra cosan que una estrategia perfectamente racional de influencia en la política comunitaria. Conviene superar el marco interpretativo de la política nacional y tener en cuenta que dicho activismo no es exclusivo de las regiones españolas ni es inútil a la luz de la influencia de la UE en las competencias de los gobiernos subnacionales.
El activismo de los gobiernos sub-estatales ante la UE es una manifestación de la tradicional tensión entre distintos niveles de gobierno. El único representante de los Estados miembros ante la UE es el gobierno central, si bien este no es el único componente de dichos Estados que se ve afectado por la integración europea. Por lo tanto si el Estado puede decidir en Bruselas sobre materias de competencia regional - por ejemplo la agricultura - la integración europea podría poner en cuestión la distribución constitucional de competencias a escala nacional. La UE trató de dar respuesta a este dilema con dos disposiciones del tratado de Maastricht (1992): la creación de un Comité de las Regiones y la posibilidad de que el Estado esté representado por una de sus regiones cuando en el Consejo se traten asuntos de su competencia. Sin embargo estas dos medidas se han mostrado limitadas. En primer lugar el Comité de las Regiones es un órgano consultivo y que no reconoce las diferencias entre regiones de Estados centralizados y aquellos con regiones de fuerte autonomía. Y en segundo lugar la participación de las regiones en la deliberación del Consejo de la UE queda a discreción de cada Estado, lo cual no constituye una solución si existen tentaciones de re-centralización vía Bruselas.
La eficacia de la relación entre gobiernos subnacionales y las instituciones comunitarias depende en buena medida de la organización interna de los Estados. En general los Estados . Las CCAA ya participan en la formación de la posición del Estado cuando se debaten asuntos de su competencia en Bruselas a través de la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea, cuyos resultados pueden evaluarse en su web (CARUE) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Uno de estos acuerdos consiste en la posibilidad de participar directamente en aquellas reuniones del Consejo en las que se debaten anuncios de competencia autonómicos (listado de la última década), si bien esto requiere un acuerdo previo entre CCAA y Estado en cuanto a la posición a defender. En todo caso incluso las regiones de los Estados fuertemente descentralizados como Bélgica, Alemania y España que hacen mayor uso de estas oportunidades formales tiene una fuerte presencia directa en Bruselas.
Esta representación directa es una vía informal para conseguir influencia en Bruselas al margen de la representación estatal. La propia región de Bruselas calcula que en torno a 300 regiones europeas disponen de representación directa en la capital belga. Los mecanismos formales permiten a las regiones actuar en Bruselas en nombre de sus Estados, mientras que en la lógica informal pueden perseguir estrategias autónomas de representación de sus intereses. En esta lógica las regiones actúan como uno más de los lobbies establecidos en Bruselas que como partes constituyentes de los Estados miembros. La representación continua en Bruselas no se puede sustituir por una reunión ocasional “al más alto nivel” con la Comisión. El ejercicio de la influencia en la UE se basa en la construcción de alianzas a largo plazo, la capacidad de utilizar información especializada y una reputación de socio fiable. De esta manera existen numerosas federaciones que defienden los intereses de grupos de regiones (regiones productoras de automóviles, regiones mediterráneas, atlánticas, dependientes de la industria textil...).
¿Cuál es la situación de las CCAA españolas? Según datos de septiembre de 2014 del ministerio de Exteriores todas las CCAA están representadas en Bruselas. Las referencias demagógicas al “dispendio autonómico” en Bruselas no han desembocado más que en el cierre temporal de las oficinas de Castilla la Mancha y Asturias y al cambio de sede de 6 CCAA que han trasladado sus oficinas a la Representación Permanente de España en Bruselas. Esto revela que privar a las CCAA de una adecuada representación en Bruselas habría sido irracional y un flaco favor a los ciudadanos. El análisis de datos demuestra el gran activismo de las oficinas regionales españolas en Bruselas. El detalle de este gráfico con datos de 2012 (hablaremos de Ayuntamientos y diputaciones en otra ocasión) demuestra la fuerte implicación de las CCAA (puntos rojos) en numerosas redes temáticas europeas (todos los detalles en este artículo). Las CCAA más activas en dichas redes son Cataluña, Andalucía y Valencia, por lo que parece que queda claro que la principal razón de ser de las oficinas regionales en Bruselas no es promover el soberanismo sino defender sus intereses ante la UE.
Ilustración 1 Participación de las CCAA en redes europeas (detalle). Fuente Luis Bouza García (2013) “La participación autonómica y local en redes de cooperación europea”. Reala, 315-316La participación autonómica y local en redes de cooperación europea
Esto evidentemente no excluye la legitimidad del debate sobre el impacto de la integración europea en el panorama autonómico español o sobre la legitimidad de que algunas CCAA promuevan en Bruselas estrategias autónomas respecto al Estado. El modelo de relaciones entre la UE y las CCAA manifiesta algunas de las flaquezas del sistema de relaciones institucionales entre Estado y Comunidades. Pero incluso aunque mejorara la confianza entre CCAA y gobierno central parece innegable que las CCAA necesitan una representación propia en Bruselas. Son las propias comunidades las que están en mejor situación para decidir con qué regiones de Europa comparten intereses y pueden tratar de articular redes y alianzas para tratar de influir mejor en favor de los intereses a largo plazo de sus territorios. La política europea no es un asunto de política exterior sino que afecta a todos y cada uno de los resortes del sistema político, y por lo tanto sería irresponsable que un nivel de la importancia constitucional de las CCAA no procesar su impacto de manera adecuada. Sería deseable cambiar el foco del debate y centrarnos en la eficacia con las que las CCAA defienden los intereses de sus ciudadanos en Bruselas más que en su presencia.