La consejera andaluza de Empleo anuló una sanción millonaria contra la falta de alta de becarios en la Seguridad Social

La consejera de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía, Rocío Blanco, nombrada por Ciudadanos el pasado mes de enero y responsable última del Servicio Andaluz de Empleo (SAE), tiene la oportunidad de cumplir lo que ella mismo sugirió hace un año cuando aún era directora de la Tesorería General de la Seguridad Social en Málaga: que el SAE sea el responsable de dar de alta, como asimilados a trabajadores por cuenta ajena, a los jóvenes que participen en prácticas profesionales no laborales en empresas.

Mientras que a nivel estatal el asunto de las cotizaciones de los becarios no está todavía claro, la Junta de Andalucía desarrolla actualmente su programa de experiencias profesionales para el empleo a través de la Orden de 12 de mayo de 2018, que obliga a “la empresa” en la que los becarios realizan las prácticas a cursar su alta como cotizadores. Pese a lo que dice la Orden, fuentes de la Consejería de Empleo explican que se ha incorporado a la subvención el alta en el Régimen General de la Seguridad Social ya que, a su criterio, “las empresas en las que se habían realizado las prácticas no laborales no podían ser las responsables de ninguna obligación de afiliar y cotizar por los participantes”.

¿Quién debía hacerse cargo del alta?

Pero el asunto del alta en la Seguridad Social de las prácticas profesionales no laborales tiene un recorrido de varios años, interpretaciones opuestas y muchos actores implicados. Desde el momento en que Susana Díaz y Emilio Botín firmaron en enero de 2014 el primero de los dos convenios para la convocatoria de hasta 1.000 becas anuales (conocido como el programa de 'becas Junta-Santander'), en el seno de la Seguridad Social surgió la controversia de quién debía hacerse cargo del alta o afiliación de los jóvenes desempleados, que recibían una beca de seis meses de 2.700 euros y 180 euros en concepto de seguro de enfermedad, accidente y responsabilidad civil.

El alta de los becarios en los años 2014 y 2015, ¿debía de correr al cargo del SAE o de la Universidad Internacional de Andalucía (UNIA) que actuaba como “entidad colaboradora” según el  decreto-ley de 2014 por el que se aprobó el Programa Emple@Joven y la Iniciativa @mprende+ en que se apoyaba la convocatoria anual de las mencionadas becas? Tanto aquel decreto-ley de 2014 como el del año siguiente, de 2015, obligaba simplemente a la suscripción de una póliza de seguros de enfermedad, accidente y responsabilidad civil de los jóvenes beneficiarios de las becas. Lo que no se advertía en aquellos decretos era que el 1 de enero de 2013 había entrado en vigor una norma estatal que establecía como necesaria el alta y cotización en la Seguridad Social para este tipo de prácticas. Es decir, en aquellos decretos-ley de 2014 y 2015 no se asumieron las obligaciones de Seguridad Social respecto de los beneficiarios de las becas.

Empleo señala ahora en cualquier caso, a consultas de este periódico, que es la Inspección de Trabajo quien decide quién abona el coste del alta y las cuotas a la Seguridad Social de los becarios. “El SAE realiza los pagos aunque la relación contractual y jurídica es entre la empresa y el trabajador”, apunta la Consejería. Mientras tanto, ni la Seguridad Social ha recibido aún ingreso alguno por aquellas cuotas impagadas al menos de los años 2014 y 2015, algunas de las cuales han prescrito, ni los becarios han cotizado por sus prácticas.

Denuncia en Málaga

Todo comenzó apenas unos meses después de la firma de aquel primer convenio entre la Junta y el Santander. Al advertir que los becarios no estaban dados de alta, la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social en Málaga elevó una consulta a la Dirección General de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social que, en julio de 2014, entendió en principio que no era posible extender acta de infracción por “imposibilidad de interpretación analógica de las normas sancionadoras”.

En febrero de 2015, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que resuelve controversias de este tipo dentro del organismo, no se mostró de acuerdo con que la conducta no fuera reprochable ya que “la expresión trabajadores comprende también a los asimilados”, puesto que “existe la misma obligación de solicitud de alta para unos y para otros por parte del empresario”, a fin de no dejar a la voluntad del empresario sus obligaciones de alta y cotización en la Seguridad Social. Es decir, la Ordenación de la Seguridad Social dejaba claro que la conducta del sujeto obligado de no dar de alta a los becarios era sancionable, según ha comprobado este periódico.

Más tarde, el 5 de octubre de 2015, la subdirectora general de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social entendió que, aunque la financiación de las becas correspondía al SAE, la UNIA debía ser la encargada del alta de los becarios en el Régimen de la Seguridad Social. En ese punto, el Director Territorial de la Inspección de Trabajo en Andalucía, el 15 de octubre de 2015 condicionó la actuación inspectora a “cualquier denuncia o reclamación que pudiera formularse al respecto”, encomendando la actuación a los funcionarios de la Unidad Operativa de dicha Inspección en Andalucía.

Pese a ello, de nuevo la Inspección de Trabajo en Málaga extendió en agosto de 2016 acta de infracción grave, por importe de 1.458.279 euros (a razón de 4.689 euros -según la la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social- por cada uno de los 311 afectados en la provincia) y acta de liquidación de cuotas a la Seguridad Social (por importe de 99.917 euros) por la falta de alta y cotización.

“Controversia” en el Parlamento

El asunto, antes de la intervención de la ahora consejera, llegó incluso al Parlamento de Andalucía, según consta el diario de sesiones nº 373, de 28 de junio de 2017 (páginas 16-22). El entonces consejero de Economía y Conocimiento, Antonio Ramírez de Arellano, expresó su respeto por la sanción a la UNIA, anunciando que se dejaría de usar la fórmula de no computar becas como contratos tras la “controversia competencial” acerca de quién debió dar de alta a los becarios. Podemos e IU cargaron contra la Junta por aquella sanción que, como después veremos, Rocío Blanco dejó sin efecto.

En ese punto llegó la resolución de Rocío Blanco. La entonces directora provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en Málaga, el 15 de febrero de 2018 puso fin a la vía administrativa del expediente sancionador abierto contra la UNIA por no incluir dentro del Régimen General de la Seguridad Social aquellos contratos en prácticas acordados en 2014 y 2015. Blanco argumentó que era el SAE, “cofinanciador y pagador de las becas”, quien “ostentaría el carácter de sujeto responsable” de dar de alta a los becarios según “el artículo 5.1 del RD 1493/2011”.

La ahora consejera, tras la impugnación por parte de la UNIA, apuntaba directamente al SAE pero dio pie a que, un mes después, la Inspección de Trabajo en Andalucía cerrara las puertas a cualquier tipo de sanción al respecto pese a reconocer la existencia de una “irregularidad” en Málaga, extensible al resto de Andalucía y sin que hasta ahora nadie se haya hecho cargo del alta y cotización de aquellos becarios, con el consiguiente fraude a la Seguridad Social, según la documentación a la que ha tenido acceso eldiario.es Andalucía a través de la Confederación General del Trabajo (CGT) en Andalucía, que estudia llevar el asunto a la Fiscalía.

El SAE no era quien abonaba las becas. Realmente, la UNIA era la que abonaba 300 euros al mes al becario y 150 euros la empresa en la que se desarrollaba la práctica, según consta en los acuerdos firmados entre los jóvenes, la UNIA y la entidad asociada. El programa en su conjunto estaba cofinaciado por la Consejería de Empleo, Banco Santander y las empresas participantes, con 900.000 euros aportados por cada parte para cada convocatoria, según lo anunciado en 2014.

Tras la resolución de Blanco, la Inspección de Trabajo de Málaga volvió a solicitar en abril de 2018 el criterio de la Dirección General de la Inspección de Trabajo para determinar quién debía dar de alta a los becarios, para levantar nuevas actas de infracción y de liquidación tras el fallido intento que inició en agosto de 2016.

Reconocida “irregularidad”

En mayo de 2018, finalmente, el entonces subdirector de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica de la Dirección General de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social, Gonzalo Giménez, consideró que “no es posible extender acta de infracción” en el supuesto planteado ya que “la consideración jurídica del personal afectado es la de asimilado a trabajador por cuenta ajena”, apostando, como entendía Rocío Blanco, que debía ser el SAE el sujeto responsable pero reconociendo por primera vez en todo el proceso que “podría haberse dado la misma irregularidad” de los 311 afectados en Málaga a las otras provincias andaluzas durante los años 2014 y 2015 en las prácticas dirigidas a 2.000 desempleados. Es decir, Giménez cierra la posibilidad de actuar contra una fraude millonario que alcanzaría los 9.378 millones de euros (4.689 euros por becario sin dar de alta por los 2.000 becarios, como ya se ha dicho).

Giménez, subdirector de Asistencia Técnica de la Seguridad Social en el Gobierno del PP durante este proceso, fue nombrado por el nuevo Gobierno del PSOE secretario general técnico del Ministerio de Trabajo en el Consejo de Ministros del 22 de junio de 2018, justo un mes después de cerrar las puertas a cuaquier tipo de sanción a quienes pudieron incumplir la obligación de dar de alta a los becarios y cotizar en el Régimen General de la Seguridad Social.

Eso sí, Giménez sugirió una “reunión aclaratoria” con el SAE para extender acta de liquidación o emitir requerimiento de alta y cotización de los pagos, si bien dicho encuentro no ha tenido lugar ni tampoco le consta a las fuentes consultadas actuación alguna por parte de la Unidad Operativa, a quien ya se llamó a la acción en octubre de 2015, como antes se explicó, pero solo en el caso de que se produjera denuncia o reclamación al respecto. Sólo Málaga emprendió una actuación que Blanco dejó sin efecto, como ya se ha explicado.

Las fuentes consultadas elevan a 5.000 la cantidad de becarios que no fueron dados de alta en la Seguridad Social entre 2013 y 2018 (donde se convocaron otras becas pertenecientes al programa EPES de Experiencias Profesionales para el Empleo), sin que conste, por otra parte, actuación alguna tendente a regularizar la situación de los 2.000 becas directamente afectadas por los dos convenios Junta-SAE-Santander de los años 2014 y 2015. Es más, gran parte de las cuotas de Seguridad Social correspondientes a 2014 ya habrían prescrito, añaden las fuentes, ya que habrían pasado cuatro años desde la fecha en que debieron ser ingresadas.

Nuevo criterio del SAE

¿Cuál es la situación actual tras el proceso administrativo iniciado en 2014? Fuentes de la Consejería de Empleo indican que en abril-mayo de 2018, el SAE fue requerido por la Inspección de Trabajo en Málaga a efectos de que presentase toda la documentación relativa a las prácticas en las que había colaborado la UNIA, así como la relación de empresas en que tales prácticas se habían realizado. Se aportó lo requerido y se expresó, por parte de los comparecientes que, “a criterio del SAE, las empresas en las que se habían realizado las prácticas no laborales no podían ser las responsables de ninguna obligación de afiliar y cotizar por los participantes”. Esta observación se realizó ante la posibilidad de que se fueran a realizar actuaciones contra las mismas, una vez que a la UNIA se le había reconocido que no era la entidad de esta posible obligación, dicen las fuentes de la Consejería.

Desde aquella comparecencia, a Empleo no le consta haber tenido “ninguna comunicación ni notificación sobre el asunto en cuestión”, si bien aseguran a este medio que “se realizarán las oportunas y exhaustivas comprobaciones con inmediatez”.

Las mismas fuentes señalan que la resolución de Rocío Blanco no resolvió quién era el sujeto responsable y, por tanto, obligado al pago de cuotas, sino que “sólo resuelve un recurso, para el que se basa en una resolución de un organismo superior, que tiene efectos exclusivos en cuanto a la posible responsabilidad de la UNIA, pero no en cuanto a la acreditación como responsable de otra entidad”.

En todo caso, las fuentes informan de que “el SAE asumirá las cuotas, sin lugar a dudas y como no puede ser de otro modo, en este y en otros casos similares que se planteen” pero “siendo necesario que exista un requerimiento de cuotas o acta de liquidación por parte de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social que determine su responsabilidad en el pago”.

Fuentes de la Consejería de Empleo aluden igualmente a un “conflicto competencial entre la normativa estatal y las disposiciones autonómicas” e indican que desde el año 2015 hasta el año 2018 no se han realizado nuevas convocatorias de las características referidas (“quizás fue debido a la necesidad de determinar el sujeto responsable”, señalan las fuentes de Empleo).

Añaden que, con anterioridad a la publicación de las nuevas bases reguladoras del actual programa andaluz de prácticas en empresas se solicitó y se recibió informe de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social en el que “se explicitaron los criterios a aplicar en esta materia y que han sido los que finalmente se han considerado”.

En ese sentido detallan que, tras las circunstancias que han envuelto este proceso, “los costes del alta en el Régimen General de la Seguridad Social serán subvencionables respecto de las personas participantes en el programa, pertenecientes a los colectivos generales, vinculados a la formación (estudios universitarios, formación profesional reglada o formación profesional para el empleo), conforme a la regulación contemplada en el ya citado Real Decreto 1493/2011, que se distinguen de los llamados colectivos específicos (personas con discapacidad, riesgo de exclusión y minorías étnicas), a quienes se les contratará un seguro individual de accidente y responsabilidad civil para cada participante.

Competencia exclusiva del Estado

Las fuentes de la Consejería detallan que, de cualquier forma, “el SAE tendrá obligación legal de asumir el pago de las cuotas no prescritas, no sólo de la provincia de Málaga, sino de toda Andalucía, puesto que si bien la actuación inspectora tuvo ámbito sólo en esta provincia, ello es un problema que afecta a todo el territorio de la comunidad autónoma, en cumplimiento del requerimiento de cuotas o acta de liquidación que sustancie en su momento la Inspección de Trabajo”.

Las fuentes de Empleo explican a modo de conclusión que “toda esta problemática trae su causa en una controversia competencial derivada de la legislación publicada, por el anterior gobierno, en el que la comunidad autónoma recogía en su normativa reguladora que no era necesario darse de alta en Seguridad Social a los beneficiarios de la becas. La legislación de Seguridad Social es competencia exclusiva del Estado. Si no se hubiera legislado invadiendo competencias estatales por el anterior Gobierno, nada del problema actual con los becarios se estaría planteando”, concluyen.

“Ninguno de los dos decretos leyes del anterior Gobierno (2014 y 2015) contemplan el alta de la cotización de la Seguridad Social respecto a la prácticas realizada por las personas beneficiarias del programa, en aparente contradicción a otras disposiciones nacionales que exigen el alta y cotización correspondiente al contrato para la formación y el aprendizaje, sin ningún tipo de exclusión y conforme a las reglas del régimen general. Los dos decretos leyes concluyen que no se trata de relación laboral cuando carecían de competencia para dicho pronunciamiento, apreciándose una posible vulneración de la normativa que con carácter exclusivo atribuye al Estado el artículo 149. 1. 17 de la Constitución en materia de régimen económico de la Seguridad Social”, denuncia Empleo.

Aquellos dos decretos “parecen contradecir así lo previsto en la normativa estatal, al prever en las ayudas concedidas a los participantes de prácticas profesionales unos seguros de enfermedad, accidente y responsabilidad civil en lugar de la obligatoria inclusión de estos en el régimen general de la Seguridad Social. Esta previsión implicaría una exclusión del régimen general de la Seguridad Social de quien realiza la prácticas laborales, a quienes el Real decreto 1543/ 2011, como ya he expuesto, asimila a efectos de incluirlos en el régimen general, a los trabajadores por cuenta ajena”, concluye ahora la Junta.