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El gabinete jurídico del Gobierno andaluz ha refrendado recuperar el marco de contratación pública excepcional que se usó en lo peor de la pandemia, en 2020, para justificar los nuevos contratos a dedo con clínicas privadas hasta 2025 que el Consejo de Gobierno aprobó el pasado 21 de febrero con un presupuesto de 120 millones de euros ampliable hasta los 275,6 millones.
La gerencia del Sistema Andaluz de Salud (SAS) venía trabajando desde el verano pasado en un nuevo procedimiento abierto de contratación con la sanidad privada para reducir las abultadas listas de espera quirúrgica, que se han convertido en el mayor problema político en la gestión del Gobierno de Juan Manuel Moreno: 142.500 pacientes, 53.000 fuera del plazo máximo legal para ser atendido, y una demora media de 150 días (a diciembre de 2023).
Dicho procedimiento -los Acuerdos Marcos con contratos basados- se aparcó el pasado mes de enero, justo tras el cese del viceconsejero de Salud y del gerente del SAS -el 27 de diciembre-, y una semana después la nueva gerencia puso sobre la mesa una vía alternativa, más rápida: contratos a dedo con clínicas privadas sin publicidad ni concurrencia competitiva ni fiscalización previa.
Para ello, el SAS usó una variante de la contratación de emergencia que se habilitó durante la pandemia, argumentando una “imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo”, los tres requisitos recogidos en el artículo 168.b de la Ley de Contratos Públicos. Esta fórmula generó “muchas dudas jurídicas”, no sólo en el seno de la Consejería de Salud, sino al más alto nivel del Gobierno andaluz.
A principios de febrero, la Comisión General de Viceconsejeros, que aborda semanalmente los asuntos que se elevan al Consejo de Gobierno, abrió un debate sobre “la idoneidad del procedimiento negociado sin publicidad para los contratos de servicio de asistencia sanitaria complementaria para derivar a pacientes en lista de espera quirúrgica a clínicas privadas”. Es decir, sobre el giro de 180 grados en la fórmula de contratación que había dado la nueva gerencia del SAS: de un procedimiento abierto a adjudicaciones a dedo.
Salud había presentado cinco expedientes de contratación sin publicidad para derivar más de 91.000 operaciones a la privada en cinco provincias, por un montante de 119,9 millones de euros ampliables, “como mínimo”, por otros seis meses y por más del doble del presupuesto inicial. Cada expediente venía acompañado de dos informes preceptivos del SAS, pero en aquella reunión del consejillo presidida por el titular de Presidencia, Antonio Sanz, la jefa del gabinete jurídico de la Junta planteó “la necesidad” de aportar un informe jurídico “complementario” en el que “se desarrolle la idoneidad del procedimiento negociado sin publicidad” para los contratos con clínicas privadas.
La pandemia, cuatro años después
La dirección del SAS ordenó hacer ese informe extra, pero se lo encargó a la misma persona que ya había suscrito los dos informes ordinarios favorables y las memorias justificativas de cada expediente de contratación: la responsable del Servicio de Asuntos Consultivos, Elena Sanmartín Trejo, esto es, la asesora jurídica del SAS.
Los nuevos contratos vienen avalados por dicho informe -que no entra en el fondo del asunto- y por la Intervención General de la Junta. Fuentes de Presidencia consultadas por este periódico declinaron aclarar por qué la “necesidad” de un informe jurídico extra para adjudicar a dedo 120 millones de euros a clínicas privadas, y si es habitual que la misma persona que firma los informes previos sea la que posteriormente rubrica el informe “complementario”.
La “cuestión jurídica” que trató aquel informe consistía en analizar, desde el punto de vista legal, si la Junta puede acreditar razones de peso para reactivar los contratos a dedo con clínicas privadas en abril de 2024, usando una variante de la contratación de emergencia para el Covid que ya estiró desde 2020 a junio de 2023, cuando elDiario.es revela que el procedimiento se prorrogó dos años y medio sin amparo legal.
El informe jurídico, al que ha tenido acceso este periódico, justifica los contratos a dedo hasta 2025 argumentando que los efectos de la pandemia persisten cuatro años después, aunque la Organización Mundial de la Salud (OMS) decretó el fin de la emergencia internacional por el Covid el 5 de mayo de 2023.
El informe jurídico da por bueno que el crecimiento progresivo de las listas de espera quirúrgica en Andalucía durante el último año y medio fueron “acontecimientos imprevisibles” y “no imputables” a la gestión que hizo el SAS; y concluye que el volumen actual de pacientes pendientes de una cirugía representa “un problema de salud pública” que exige una respuesta de “imperiosa urgencia” por parte de la Administración.
Guía europea para “catástrofes naturales”
Esta vez, la Junta de Andalucía se acoge al marco regulatorio europeo para situaciones de "catástrofes naturales" que permite saltarse los procedimientos abiertos -la directiva 2014/24- y a unas “orientaciones” que la Comisión Europea emitió en 2020 sobre el uso de contratación publica rápida en situación de emergencia ante la crisis del Covid-19.
“Resulta evidente que las circunstancias actuales no son las que se tuvieron en consideración para la emisión de las citadas orientaciones, pero algunas de las mismas sí nos pueden servir como criterio interpretativo sobre lo que debemos entender por imperiosa urgencia, acontecimiento imprevisible y no imputabilidad al órgano de contratación”, reza el informe jurídico del SAS.
Tanto la directiva europea como la guía de orientación que emitió Bruselas en 2020 siguen vigentes y las administraciones pueden hacer uso de ellas como ha sucedido en posteriores situaciones de emergencia, véase la crisis de la guerra en Ucrania. No obstante, la Comisión Europea advierte en sus instrucciones contra el “abuso de la contratación sin publicidad más allá del tiempo necesario”, la limita a casos “estrictamente necesarios” y advierte a las autoridades que deben justificar su uso “caso a caso” en un “informe específico” y siempre ateniéndose al cumplimiento de las condiciones que fija la directiva de 2014.
Las administraciones deben cumplir todas -no sólo una- de las condiciones impuestas por Bruselas. El Tribunal de Justicia de la UE establece que este procedimiento de contratación debe ser “excepcional”, porque representa por sí mismo una suerte de “derogación del principio básico de transparencia recogido en el Tratado”. Al apelar a la directiva europea, el Gobierno andaluz se expone a que cualquier ciudadano, empresa o entidad presente una denuncia ante la Comisión Europea por “indicios de infracción” en la contratación pública, lo cual obligaría a Bruselas a contactar con el Gobierno de España e investigar esos contratos.
Discrepancias en Salud
En el seno de la Consejería de Salud, que dirige Catalina García, hay voces discrepantes que han alertado de la “posible irregularidad en el procedimiento elegido”, y han aportado datos que contradicen las memorias justificativas de los contratos a dedo: en junio de 2022, Andalucía envió al Ministerio de Sanidad sus datos de listas de espera quirúrgicas, que entonces se situaban entre los mejores del país. “Las listas de espera no estaban mal entonces, están mal ahora”, advierten desde el SAS.
Los conciertos ordinarios estuvieron suspendidos más de un año, el presupuesto sanitario se quedó por debajo de lo previsto -por el pago de deudas atrasadas- y el refuerzo de recursos públicos (horas extra, apertura de quirófanos por las tardes y en fines de semana) no se dejó sentir hasta los últimos meses del año pasado.
En 2022 se atendió a 5.500 pacientes con autoconciertos (en hospitales públicos) y en 2023 aumentaron a 11.117 pacientes (datos de enero a noviembre), pero más de la mitad fueron atendidos entre octubre y noviembre (6.018).
En junio de 2023, la lista de pacientes rebasaba el millón de personas (un 12% de la población andaluza) y la cifra de los que habían rebasado el plazo máximo legal para operarse había aumentado un 227%. “El crecimiento fue paulatino, constatable, y público cada seis meses. No fue imprevisible”, aseguran las citadas fuentes.
Además, tanto las memorias justificativas que acompañan a los expedientes para la contratación a dedo con clínicas privadas, como el informe jurídico, esgrimen datos sanitarios “parciales” para avalar este procedimiento, admiten fuentes de la consejería:
Número de consultas vs. número de cirugías
Esos datos “parciales” aparecen en el siguiente párrafo del informe: “Los incrementos de consultas de especialistas, derivados de los retrasos [provocados por la pandemia], de forma global ascienden a 945.281 consultas en 2022 más que en 2021, y en 2023 en 418.167 consultas más respecto al año 2022, lo que se traduce en un aumento de las necesidades de intervenciones quirúrgicas” y en un “incremento en el número de pacientes en lista de espera que supera el plazo máximo legal para operarse”.
Sin embargo, las consultas de especialistas no constituyen, por sí mismas, una expresión de la mayor presión en las listas de espera para una cirugía. No todas esas consultas se traducen en indicaciones quirúrgicas, es decir, no en todos los casos el especialista envía al paciente a operarse provocando un aumento en las listas de espera, como afirma el informe.
Este periódico ha obtenido los datos completos del SAS tanto de actividad en consultas externas como en indicaciones quirúrgicas en 2021, 2022 y 2023, para contrastar el balance parcial que recogen las memorias justificativas de los contratos a dedo con la sanidad privada, y que da por válidos el informe jurídico.
De 2021 a 2022, el incremento de pacientes derivados a la lista de espera para una cirugía fue del 9,4% (38.600 más); y de 2022 a 2023, el aumento fue tan solo del 1,4% (6.249 más), apenas un 0,46% (1.542) en el caso de pacientes garantizados (que superaban el plazo máximo legal parra operarse).
Este último dato, que no aparece en la memoria justificativa de los contratos a dedo, es especialmente significativo, porque el SAS, además de las razones sanitarias, esgrime las “consecuencias económicas” que implicaría el que todos esos pacientes fuera de plazo reclamaran su derecho a ser operado en la privada a cuenta del erario público, como establece el decreto de garantía asistencial de la Junta.
“Puede resultar oneroso para las arcas públicas y además se produciría un trasvase de pacientes desde la sanidad pública a la privada sin un seguimiento y regulación adecuados como establece el presente expediente”, dice el documento. En realidad el impacto es muy relativo: el número de consultas en 2023 fue un 2,8% superior a 2022), y el incremento de pacientes garantizados en lista de espera quirúrgica fue sólo del 0,46%.
En 2022, según los datos del SAS, se registraron 14,5 millones de pacientes en consulta para el especialista [4,4 millones de primeras consultas y 10,1 millones de revisiones], efectivamente 945.220 más que el año anterior, como recoge la memoria justificativa de los contratos a dedo. Y en 2023, hubo 14,9 millones de consultas externas [4,47 millones en primera ronda y 10,4 millones revisiones], 413.103 más que en 2022. Pero, ¿cuántos de estos pacientes pasaron a engrosar las listas de espera quirúrgicas?
Del total de consultas en 2022, sólo un 3% de pacientes acabó derivado para una cirugía pendiente (441.482), y de ellos, un 2,3% eran pacientes garantizados. Del total de consultas en 2023, nuevamente sólo un 3% fue diagnosticado para operarse (447.731 pacientes), y de ellos, 331.042 eran pacientes garantizados (un 2,2%). El grueso de pacientes no ha sido repentino, sino algo sostenido en el tiempo durante, al menos, año y medio.
“No es objeto de análisis del informe”
El informe jurídico complementario que reclamó la letrada jefa del Gobierno andaluz no entra en el fondo del asunto, y así lo explicita en el encabezado: “No constituye objeto de este informe el análisis de la oportunidad o conveniencia de la decisión adoptada por el órgano de contratación, por exceder los límites de la función consultiva” prevista en la legislación, advierte la responsable de los servicios jurídicos del SAS.
Los nuevos contratos a dedo con la sanidad privada se aferran al artículo 168.b de la Ley de Contratos Públicos, que esgrime el Gobierno de Moreno para recuperar la contratación a dedo con la sanidad privada, justo un año después de suspender los contratos covid de emergencia que la Junta prorrogó durante dos años y medio -de enero de 2021 a junio de 2023- amparándose en un Real Decreto caducado habilitado durante el primer año de la pandemia para flexibilizar las compras de servicios y suministros por parte de las administraciones.
Esas adjudicaciones a dedo alcanzaron los 243 millones de euros y la Junta las interrumpió 24 horas después de que este periódico informara del procedimiento de contratación de emergencia prolongado sin anclaje legal y saltándose un informe contrario de la Consejería de Hacienda.