¡Atención: financiación “singular” para Andalucía!... sin usar desde hace 17 años

La financiación de Andalucía se aborda en el penúltimo título de la reforma del Estatuto de Autonomía de 2007, un apartado en el que se aproximó al modelo catalán, y donde el nivel de consenso entre PSOE y PP fue inferior al de otras materias del texto. La principal innovación fue explicitar una fórmula de colaboración de la comunidad autónoma en la gestión de los impuestos parcialmente cedidos.

Todos los estatutos reformados en aquellas fechas exploraron vías de mayor autonomía fiscal, pero fue el catalán el que llegó más lejos al fijar un plazo de dos años para la constitución de un “consorcio paritario” o ente equivalente entre la Agencia Tributaria estatal y la autonómica, que podría acabar transformándose en la Administración Tributaria en Cataluña, es decir, que terminaría aplicando todos los tributos devengados en esta comunidad (artículo 204.2) 

Se planteó entonces como una mera posibilidad, pero ahora el Gobierno de Pedro Sánchez y los partidos independentistas catalanes negocian un mayor desarrollo de aquel instrumento. Lo que para unos es la ruptura de la caja común, del principio de igualdad y solidaridad interterritorial y una manera de privilegiar a Cataluña y a los socios de legislatura del presidente; para otros es la oportunidad de abordar la reforma del sistema de financiación autonómica, que lleva caducado desde 2014. En la última década, ni los gobiernos socialistas ni los del PP lo han modificado, pese a contar estos últimos con mayoría absoluta.

Andalucía, que sigue de cerca y con susceptibilidad la negociación con los catalanistas, tiene en su Estatuto el mismo recurso, que no se ha desarrollado en 17 años, y que puede ser el germen de la llamada financiación “singular”, aunque la redacción no es tan ambiciosa ni llega tan lejos como la del Estatut catalán. Expertos y ex consejeros andaluces de Hacienda, del PSOE y del PP, coinciden en que ninguno de ellos exploró las posibilidades de implementar aquel “consorcio paritario” -nadie solicitó informes al gabinete jurídico o al Parlamento-, pero discrepan del alcance real del mismo.

“Liquidación y recaudación de impuestos parcialmente cedidos”

El Estatuto andaluz, en el artículo 181.2, recoge la creación de una “Agencia Tributaria [autonómica] a la que se encomendará la gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los tributos propios, así como, por delegación del Estado, de los tributos estatales totalmente cedidos a la Junta de Andalucía”. El anterior gobierno socialista creó esa agencia en 2009, pero en la actualidad se limita a la recaudación de los tributos propios.

Su incursión en el ámbito de acción de la Agencia Tributaria estatal es algo que no ha desarrollado ni la Junta del PSOE ni la Junta de Juan Manuel Moreno, reconocen desde la actual Consejería de Hacienda, que pilota Carolina España. Los dos principales impuestos que gestiona la Agencia Tributaria andaluza hoy son el de Sucesiones y Donaciones y el de Transmisiones y Actos Jurídicos Documento, y el Gobierno de Moreno los ha eliminado de facto con una bonificación al 99%.

La recaudación en Andalucía por tributos cedidos y de gestión propia se ha desplomado en todos los casos -única comunidad en la que ha sucedido- al amparo de la política de “bajada masiva de impuestos” de Moreno. El PSOE admite la “infrafinanciación” de Andalucía, imputable al actual modelo de reparto, pero también defiende que Sánchez ha aportado más fondos extraordinarios a esta comunidad de los que otorgó el anterior Gobierno de Rajoy. La oposición de izquierdas ve una contradicción en que Moreno exiga más financiación al Estado con una mano, y con la otra “agujeree la recaudación fiscal propia”.

Sobre los impuestos cedidos a Andalucía, el Estatuto dice así: “podrá establecerse un régimen de colaboración para su gestión compartida cuando así lo exija la naturaleza del tributo. A tal efecto, se constituirá en el ámbito de la Comunidad Autónoma un consorcio con participación paritaria de la Administración Tributaria estatal y la de la Comunidad Autónoma”.

La ley orgánica abre la puerta a que Andalucía “participe” en los organismos tributarios del Estado -gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos cedidos- y que su propia Agencia Tributaria “podrá prestar su colaboración a otras administraciones, pudiendo asumir, por delegación, la gestión tributaria en relación con los tributos locales”. Es decir, que hace 17 años, el PSOE de Manuel Chaves y el PP de Javier Arenas pactaron por escrito que Andalucía podría recaudar y liquidar todos sus tributos cedidos “por delegación” del Estado, aunque el Estado siguiera siendo el dueño de esos fondos y el que, en última instancia, decida su distribución.

En Derecho Comparado ya existen fórmulas “integradas” o “consorciadas” de gestión tributaria (más allá del sistema de “administración mixta” del modelo alemán). En un estudio previo a las reformas estatutarias -tanto la catalana como la andaluza- el catedrático de Derecho Constitucional, Javier Pérez Royo, analizó la figura del “consorcio paritario”, concluyendo que aunque se pusiera en marcha “dotado de importantes funciones de gestión de los impuestos parcialmente cedidos”, éste no supondría, “per se y en abstracto, ninguna erosión del principio de unidad de mercado”.

El consorcio fiscal de los estatutos es un vehículo oxidado por falta de uso que ahora se intenta arrancar. “Puede ser un instrumento meramente técnico o puede cargarse de filosofía política, si los tiros van por una cesión parcial de tributos estatales a las comunidades”, explica Manuel Gracia, ex diputado y ponente del PSOE en la reforma del Estatuto andaluz en 2007.

Responsables de Hacienda del PSOE y del PP

Antonio Ramírez de Arellano, consejero de Hacienda en el último Gobierno andaluz del PSOE presidido por Susana Díaz, no cree que “la idea original del consorcio paritario fuera sustituir a la Agencia Tributaria estatal”, y en eso coincide con un exconsejero de Hacienda del PP, Juan Bravo, actual vicesecretario de Economía del PP nacional. “Ya existen órganos paritarios entre la Junta y el Estado. Cataluña y Andalucía pueden pedir la ampliación de competencias tributarias, pero ninguna lo ha hecho porque esa es la parte fea. Los catalanistas no quieren la gestión, quieren controlar la recaudación, quieren el dinero y toda la información de los contribuyentes”, dice Bravo.

La clave que define los límites de la descentralización de la gestión tributaria está recogida en el propio Estatut: “Corresponden a la Generalitat la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos estatales cedidos totalmente y dichas funciones, en la medida en que se atribuyan, respecto de los cedidos parcialmente, de acuerdo con lo establecido en el art. 204”. Pérez Royo subraya esa acotación -“en la medida en que se atribuyan”- para defender que la ley no plantea romper la caja única.

Los socialistas catalanes defienden que la idea de “financiación singular” -que aparece en el pacto con ERC para la investidura de Sánchez- encaja en la Ley Orgánica de la Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), es decir, en la norma que regula el sistema de financiación autonómica para todos los territorios. El debate sobre el consorcio fiscal es un revival de la negociación durísima sobre el Estatut que ya mantuvo el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero con CiU en 2006. La misma disyuntiva: priorizar el Estatuto sobre la LOFCA, pero sin llegar a aceptar que la ley autonómica prevalezca sobre la estatal.

Esa disyuntiva aparentemente no existe en el Estatuto andaluz, donde aparece hasta diez veces el término “multilateral”, para atornillar la idea de que cualquier tipo de descentralización (fiscal, competencial o administrativa) debe pasar antes por una negociación previa con el Estado. En el caso de la financiación autonómica y la gestión tributaria, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano dependiente del Ministerio de Hacienda.

Moreno y los agravios a Andalucía

El Gobierno de Moreno ha elevado el tono contra la financiación “singular” que se negocia en Cataluña. El presidente de la Junta aspira a liderar un frente autonomista -dentro y fuera de su comunidad- con el mismo alegato contra los agravios a Andalucía que protagonizaron las movilizaciones por el autogobierno, a principios de los 80.

En el PP creen que el “consorcio paritario” es sólo “un instrumento de trabajo que no ofrece más autonomía fiscal, a no ser que quiera retorcerse la interpretación para favorecer a los independentistas catalanes”. “El que conoce técnicamente el funcionamiento de la Agencia Tributaria sabe que este no es el camino”, avisan.

Los populares recurrieron ante el Tribunal Constitucional artículos del Estatut catalán que habían pactado en el Estatuto andaluz. El primero quedó cercenado, el segundo sigue intacto. Sobre las fórmulas de delegación o consorciación bilateral contempladas en ambos estatutos, aseguran que la redacción del texto catalán “podría llevar eventualmente al desmembramiento de la Administración tributaria estatal”, citando un informe del Instituto de Análisis Económicos del CSIC, del economista Ángel de la Fuente.

En el PSOE andaluz sostienen que “esta fórmula está lejos de ser un cupo vasco o una autonomía fiscal plena”, pero permitiría a Andalucía participar en la planificación estatal, modular y gestionar los fondos europeos que reciba, y le otorgaría más capacidad de maniobra y autogestión, por ejemplo, en caso de retraso de las entregas a cuenta.

Las entregas a cuenta es el dinero que el Estado transfiere a las comunidades a partir de la recaudación de tributos, y que supone más del 80% de los ingresos no financieros de la Junta. Sin esa cifra, Andalucía difícilmente puede empezar a hacer política ni cálculos de lo que gastará al año siguiente. Los gobiernos de turno suelen ofrecer estos datos adjuntos al proyecto de ley de Presupuestos Generales, pero cuando este se retrasa o no se aprueba y se prorroga, a las comunidades les cuesta más hacer sus previsiones financieras. Ahora, mientras se resuelven las cuentas generales, el dinero está en manos del Estado, pero con la fórmula del Estatuto, quedaría en manos de Andalucía.

Tanto el presidente Pedro Sánchez, en una entrevista con Pere Aragonés el pasado diciembre, como el líder del PSC, Salvador Illa, han mencionado el “consorcio tributario” que emana del Estatut como posible vía de negociación. El pasado marzo, la Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado, publicó un estudio titulado “Las consecuencias de la independencia fiscal para Cataluña”.

El documento tilda las consideraciones sobre el citado consorcio como “verdades a medias”: “El Consorcio a que se hace referencia en el Estatuto solo está previsto como forma de colaboración para los tributos parcialmente cedidos, pero nunca puede amparar la cesión a Cataluña del 100% de los impuestos recaudados en dicho territorio, que incluiría también los impuestos estatales no cedidos”.

Los principios que fija el Estatuto andaluz al planear la financiación son cuatro: autonomía, suficiencia, solidaridad e igualdad, este último, subrayado en rojo para que “no implique privilegios sociales y económicos entre los distintos territorios”. La ley ya recogía la creación de espacios fiscales propios y compartidos con el Gobierno central, pero en la ponencia del Estatuto el PP andaluz ya puso una reserva general a la posibilidad de que Andalucía pudiese participar en el proceso de modificación de las normas tributarias de los impuestos sobre los que se financia.

Los populares dejaron constancia por escrito en las sesiones de negociación de su discrepancia en cuanto a que la futura Agencia Tributaria Andaluza tuviera “rango estatutario”, aunque finalmente lo tuvo. IU y el Partido Andalucista (este último terminaría votando en contra de la reforma) querían ir más allá, y plantearon que la comunidad autónoma tuviera participación directa en la Agencia Estatal Tributaria mediante la facultad de designación directa de representantes en la misma. Hemos vuelto a ese debate, ya con el Estatuto sobre la mesa, a medio desarrollar y a medio interpretar, con el mismo escenario volcánico de Cataluña sobre nuestras cabezas.