De acuerdo con la sentencia, Manuel Chaves y José Antonio Griñán eran “la cúspide de la pirámide” que decía la jueza Mercedes Alaya en sus autos antes de que, durante la toma de posesión de Susana Díaz el 10 de septiembre de 2013, pidiera la imputación de los expresidentes de la Junta y también exministros socialistas. Los 1.821 folios de la resolución judicial que condena a las personas que durante 23 años consecutivos (julio 1990-septiembre 2013) dirigieron la política andaluza y a seis de sus consejeros asegura en sus hechos probados que en el seno de la administración autonómica se creó, usó y mantuvo durante una década un sistema para eludir la fiscalización de las ayudas sociolaborales y ayudas a empresas en crisis que se concedieron con cargo a fondos públicos.
En 679.432.179,09 euros cifra el fraude la sentencia, tal y como había expuesto la Fiscalía Anticorrupción al finalizar el juicio. En la sentencia no se habla de responsabilidad civil ni de quién debe pagar el dinero malversado (hay diez condenados por ese delito) porque las acusaciones, ante la reserva de acciones civiles planteada por la Junta de Andalucía, retiraron su petición en este procedimiento.
Con todo, estas son algunas claves de una sentencia larga y técnica donde se plasma que los ahora condenados “tenían conocimiento”, “participaron” o “consintieron” el fraude.
1. Una “necesidad política”, un “sistema ágil”
Según los hechos probados, en la década de los 90 y en el año 2000 la Consejería de Empleo tenía establecido un sistema de ayudas para dar respuesta a las situaciones de crisis económicas de empresas mediante la tramitación de un expediente de subvención excepcional, al no existir regulación específica de la materia, con la fiscalización previa por la intervención delegada de la Consejería.
El 19 de junio de 2000, dicha intervención delegada emitió un informe de fiscalización de disconformidad respecto a una ayuda de 151 millones de pesetas por no estar amparada en un régimen de ayudas notificado a la Comisión Europea, entre otros reparos. Aquello retrasó la pronta resolución de los conflictos sociolaborales de aquel año “que alteraban la paz social”, exigiendo un mayor compromiso presupuestario de la Junta. La prolongación de las ayudas exigía un cambio en la tramitación, como excepcionales, de estas subvenciones, lo que provocó que Empleo confeccionara un proyecto de Decreto para su regulación que no llegó a ser elevado para su aprobación por el Consejo de Gobierno, tras las advertencias de la Intervención General de la Junta, pese a intentarse por tres veces entre finales de 2000 y comienzos de 2001.
“La necesidad política de dar una respuesta inmediata a los grandes conflictos sociolaborales llevó a los responsables de la junta Andalucía a establecer un sistema ágil, si bien tal agilidad se consiguió eliminando los mecanismos de control legalmente establecidos”, zanja la sentencia.
2. Un gasto “ficticio”
Por ello, y desde entonces, la Junta se sirvió de la figura de las transferencias de financiación o de modificaciones presupuestarias para hacer que los fondos percibidos por el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), creado en 1987, se destinaran a pagar lo ordenado por la Consejería de Empleo en relación a ayudas sociolaborales a determinadas empresas, entre ellas Santana Motor en mayo o diciembre de 2001, 'en materia de relaciones laborales', 'acciones que generan empleo' o 'transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro', entre otros conceptos.
Las transferencias de financiación tenían como objeto equilibrar la cuenta de pérdidas y ganancias del IFA, de forma que si se transfieren fondos por importe superior a los necesarios para conseguir el equilibrio en su cuenta de resultados, entre ingresos y gastos, se habría de reintegrar a la Tesorería de la Junta. Pero el destino de los fondos que se percibían por transferencias servían para abonar lo que la Consejería de Empleo ordenaba, y donde realmente se residenciaba el gasto. Esta operativa se modificó en 2010, incluyendo en el presupuesto de explotación de IDEA una rúbrica específica para los pagos por encargo de la Consejería. El IFA estaba sujeto a la función fiscalizadora mediante el control financiero permanente, que era el control regular posterior de las operaciones de contenido económico mediante procedimientos y técnicas de auditoria.
Las transferencias de financiación a favor del IFA provocó que este recogiera “de forma ficticia como gasto en su presupuesto de explotación, el importe de las transferencias”, bajo la rúbrica 'otros gastos de explotación', a los solos efectos de compensar la consideración como ingreso de las transferencias pero sin que realmente el montante de dichos gastos se fuera a incrementar, puesto que en la contabilidad financiera del IFA los pagos ordenados de las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis no se recogían en la cuenta de pérdidas y ganancias, ni como ingreso ni como gasto. Esta operativa contable, tanto financiera como presupuestaria, se inició en el año 2000 y se prolongó hasta el año 2009, dice la sentencia.
3. Todo el poder para Guerrero
Hasta julio de 2001, los fondos recibidos por el IFA a través de dichas transferencias de financiación eran movilizados a las empresas mediante convenios particulares entre los máximos responsables de la Consejería de Empleo y el IFA, que firmaron el 17 de julio de 2001 un acuerdo marco para la materialización de ayudas en materia de Trabajo y Seguridad Social, que no fue objeto de informe por el Gabinete Jurídico de la Junta, por la Intervención General de la Junta de la Andalucía, ni por los servicios jurídicos del IFA. Las ayudas “soslayaron la preceptiva fiscalización crítica o previa de la Intervención Delegada de la Consejería de Empleo”, dice la sentencia.
El primer efecto conseguido fue no poder identificar quién era el beneficiario de las subvenciones excepcionales. El sistema de ayudas articulado hasta esa fecha tenía su presupuestación de manera correcta y ,se identificaba a los destinatarios de cada ayuda.
Así, a través de varias modificaciones presupuestarias aprobadas en 2000 y 2001, se puso a disposición de Francisco Javier Guerrero Benítez, entonces director general de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo, “sin competencia legal para la concesión de subvenciones”, un total de 93 millones de euros para “sin sujeción a la fiscalización de la Intervención de la Junta de Andalucía y sin necesidad de tramitar expediente alguno, en este caso, el de subvenciones excepcionales”, como se venía haciendo por la propia Consejería de Empleo. Entre enero de 2001 y diciembre de 2003, el Consejo Rector del IFA fue informado acerca de 44 convenios formalizados. Tras la adscripción del IFA a la Consejería de Innovación en el año 2004, nada cambió en el proceder: entre enero de 2004 y junio de 2008, el Consejo Rector fue informado de 53 convenios suscritos. A partir del mes de junio de 2008, gran parte de las ayudas fueron pagadas por la Agencia IDEA.
4. El aval del presupuesto y las advertencias del interventor
Ya para la elaboración y aprobación del Anteproyecto de Presupuesto de la Junta de Andalucía para el ejercicio 2002 se introdujó la aplicación presupuestaria en la que se recogían los créditos a favor del IFA en el nuevo programa 31L, que sustituyó al 22E. Los responsables de la Consejería de Empleo plantean en la propuesta de anteproyecto de presupuesto la utilización de esa aplicación en contra de la clasificación económica del gasto establecida por la Consejería de Economía y Hacienda. Y en Consejo de Gobierno fue aprobado “con conocimiento de los incumplimientos de su utilización”.
Esta operatoria contable, tanto financiera como presupuestaria, se inició en 2000 y se repitió en los siguientes hasta 2008. En 2009 se consignaron transferencias de financiación de explotación que presupuestariamente se consideraron por IDEA como transferencias de financiación de capital, y que continuaron destinándose al pago de subvenciones concedidas por la Consejería de Empleo, explica la sentencia.
En los mismos términos y circunstancias se elaboraron y aprobaron los anteproyectos de ley de presupuestos de la Junta de los años siguientes. Un informe adicional del interventor general, Manuel Gómez, dijo en 2005 que la tramitación de las subvenciones excepcionales se hizo “prescindiendo de forma total y absoluta del procedimiento administrativo establecido”. De aquel tuvo conocimiento Griñán como consejero de Hacienda “a través de” su viceconsejera Martínez Aguayo, según reza la sentencia.
De aquellas “deficiencias detectadas en el citado informe adicional al de cumplimiento de 2003”, “una mera lectura de todos los puntos bastaría para cualquier lector, cualesquiera que fueran los conocimientos que sobre la materia tuviera, dedujera, primero, que en la concesión de esa ayuda y de todas las que son semejantes, no se ha seguido procedimiento administrativo alguno, y segundo, que se ha omitido la fiscalización previa, con lo que eso supone respecto de la función de control, para evitar que los fondos públicos salgan indebidamente de la Junta de Andalucía”, dice contundente la sentencia en ese sentido.
5. “Con conocimiento de las deficiencias”
En 2005, la cantidad dispuesta para Guerrero fue de 73 millones de euros, “sin sujeción a la fiscalización de la Intervención de la Junta de Andalucía, y sin necesidad de tramitar expediente alguno, en este caso, el de subvenciones excepcionales”. Así, 86 millones en 2006, 87 millones en 2007, 94 millones en 2008, 80 millones en 2009, etc. Pese a las “irregularidades en la tramitación de los expedientes administrativos utilizados por algunas Consejerías” que recogía la Memoria de Control Financiero Permanente de 2006, el presidente Chaves y los exconsejeros acusados “procedieron a la aprobación de los anteproyectos de presupuestos de los ejercicios siguientes, y de sus modificaciones presupuestarias, en su caso”, “con conocimiento de las deficiencias e irregularidades descritas”.
La publicación de unas bases reguladoras no llegó hasta que se dictó en forma de Orden, en fechas 1 de abril de 2011 -aprobación de las bases reguladoras de las ayudas sociolaborales-, 13 de marzo de 2012 -establecimiento de las bases reguladoras y convocatoria para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva, destinadas a las personas trabajadoras, beneficiarias de una ayuda sociolaboral.
6. Hasta 680 millones “para atender compromisos”
El montante global de los créditos presupuestarios de los programas 22E y 31L que se dispuso año a año “para atender los compromisos asumidos frente a terceros” por ayudas sociolaborales, ayudas a empresas, y otros conceptos mediante el mecanismo de las transferencias de financiación a la agencia IFA/IDEA entre 2000 y 2009 fue de 680 millones de euros, recoge la sentencia, tal y como había cifrado la Fiscalía Anticorrupción al finalizar el juicio. En la sentencia no se habla de responsabilidad civil porque las acusaciones, ante la reserva de acciones civiles planteada por la Junta de Andalucía, retiraron su petición en este procedimiento.
El caudal de fondos públicos que permitió nutrir a la Dirección General de Trabajo y de la Seguridad Social de las cantidades de las que dispuso para atender los compromisos asumidos frente a terceros fue de (año e importe): 2000 6.977.751 euros, 2001 86.022.863 euros, 2002 66.538.654 euros, 2003 55.646.899 euros, 2004 42.472.719 euros, 2005 73.061.471 euros, 2006 86.591.000 euros, 2007 86.656.003 euros, 2008 94.744.185,09 euros y 2009 80.720.634 euros.
Como ayudas sociolaborales para el pago de primas de pólizas de rentas y capital se vieron beneficiadas unas 77 empresas, que tuvieron la necesidad de presentar expedientes de regulación de empleo, extintivos, o simplemente reducir plantilla mediante despidos, dice la sentencia. En cuanto a las ayudas a empresas en crisis, al no efectuarse una convocatoria que garantizase su publicidad y conocimiento general por los potenciales beneficiarios de las mismas, al no publicarse su concesión, como era exigida, y no registrarse, como era obligado, en el registro de la base de datos y subvenciones de la Junta, “se han visto privados de su derecho a acceder a estas ayudas, un importante número de empresas en situación de crisis económica”. También se usaron los fondos a “fines completamente ajenos” como campañas de comunicación, formación del voluntariado de los Juegos del Mediterráneo en Almería o financiación de hasta 16 muestras de artesanía y jornadas relacionadas con el empleo.
Los 19 condenados “tuvieron conocimiento del uso del procedimiento” y “de las conclusiones de la Intervención Andaluza a partir de la comunicación del informe adicional de ayudas de 2003” y cuyas conclusiones “fueron repitiéndose, en mayor o menor medida, en los sucesivos informes de la Intervención de las cuentas anuales de IDEA de los ejercicios siguientes”, así como “de las consecuencias de la gestión de los fondos del programa 31L”, “que posibilitaron y permitieron que, año tras año, -conforme a las facultades y potestades que su cargo le permitía, en los periodos ya reseñados-, se siguiera reproduciendo el mecanismo”, dice el 23º y último hecho probado de la sentencia.