INVESTIGACIÓN
Los contratos de emergencia del Gobierno andaluz con clínicas privadas –sin publicidad ni concurrencia competitiva– están vigentes en la actualidad (“hasta el 30 de junio de 2023”), dos años después de la derogación del marco legal extraordinario habilitado por el Ejecutivo central para hacer frente a la pandemia.
A las 22.35 horas del pasado domingo, este periódico adelantó que el Gobierno de Juan Manuel Moreno ha adjudicado a dedo 117 millones a clínicas privadas acogiéndose a un decreto ley para contratos covid que había decaído en mayo de 2021. Once horas después, la Junta de Andalucía subió al portal web de su Plataforma de Contratación un listado con nuevas adendas de ampliación de gasto de los contratos –con un presupuesto inicial de 70 millones de euros–, que elevan el montante total por encima de los 226 millones. La hora de publicación son las 09.07 horas del lunes, es decir, aparece en el Portal de Transparencia cinco meses después de que el Servicio Andaluz de Salud (SAS) firmase esas nuevas adendas, y justo después de la publicación de la noticia.
El origen de todo sigue siendo el Acuerdo de Emergencia del SAS, de 20 de enero de 2021, del que emanan contratos de emergencia a dedo con 79 clínicas privadas para derivar pacientes, operaciones y pruebas diagnósticas durante un periodo de ejecución de febrero a diciembre de 2021.
Los 70 millones de euros que se estimaron en ese primer momento se demostraron “insuficientes” a los pocos meses, y a partir de ahí la Junta fue encadenando prórrogas y adendas para ampliar la contratación excepcional de emergencia hasta hoy (hasta finales de junio), según la documentación aportada por la Consejería de Salud a este periódico.
El SAS solicitó expresamente dos informes al Gabinete Jurídico de la Junta para poder prolongar ese sistema de contratación, más laxo en los controles y la fiscalización por parte de los interventores: uno está fechado el 28 de diciembre de 2021 –días antes de que expirase el acuerdo de emergencia original– y otro data de agosto de 2022, cuando el SAS ya había empezado a firmar las nuevas ampliaciones de gasto –no publicadas hasta este lunes– que elevan el presupuesto total hasta los 242,7 millones.
Ambos documentos, a los que ha tenido acceso este periódico, reconocen que el marco legal habilitado por el Gobierno central durante el segundo estado de alarma, incluido el Real Decreto Ley que facultaba a las comunidades a realizar contratos a dedo, “ha perdido su vigencia en el momento de emisión de este informe”. “Pese a todo”, añaden los letrados de la Junta, las resoluciones de prórroga aprobadas por el SAS “tienen su razón de ser en la declaración de la pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, el 22 de enero de 2020”, y en el “Reglamento Sanitario Internacional”.
Los dos informes avalan las prórrogas de los contratos a dedo hasta 2023, en virtud de la Ley de Contratos Públicos, que ya existía antes de la pandemia para agilizar la contratación de bienes y servicios en situaciones de crisis. La posibilidad de justificar la dilatación de estos contratos durante los últimos dos años “resulta razonable y proporcionada dado que, en todo caso, debe prevalecer el interés general ante un eventual e imperceptible perjuicio de terceros, sin que pueda observarse que con la misma se contravengan los principios básicos y esenciales de la contratación pública como son la publicidad, la concurrencia, la igualdad y la no discriminación”, concluye el último de los informes.
La ampliación de gasto en 2021, a través de 124 adendas a los contratos originales, elevó el presupuesto hasta los 109,7 millones ese año (56,7% más del precio establecido). Las nuevas adendas que la Junta de Andalucía acaba de publicar en su web están firmadas entre octubre de 2022 y enero de 2023, y suman otros 116 millones de euros.
El modus operandi del SAS con este procedimiento de adjudicaciones tiene dos patas: la habilitación del marco legal, vía resoluciones de prórroga; y las adendas a los contratos con las clínicas. Las resoluciones de prórroga son el asidero normativo para justificar un aumento del presupuesto inicial, que posteriormente se ejecuta a través de una adenda (o suplemento de gasto) firmada entre la Administración y cada hospital privado. El problema es que estos dos procedimientos no siempre caminan en paralelo, en ocasiones están descuadrados: primero se ejecuta el sobregasto y luego se cuadra “la estimación de gasto” más las prórrogas a través de resoluciones.
El acuerdo de emergencia original para contratar a dedo con clínicas privadas, con 70 millones, expiraba en diciembre de 2021. La primera prórroga está fechada el 31 de diciembre de ese año, y viene a justificar un incremento del “gasto estimado” hasta los 125,7 millones y a ampliar el periodo de prestación hasta septiembre de 2022.
La segunda prórroga (denominada “acuerdo de corrección de la ampliación de gasto”) está fechada el 21 de junio de ese año –poco antes de que expirase el plazo de ejecución– y ajusta “la nueva necesidad real de gasto” hasta los 226,7 millones, argumentando que “las perspectivas de mercado” en ese momento “no aseguran la prestación que pudieran ofrecer los distintos proveedores ni es factible procedimientos de contratación normalizados ordinarios”.
Esta segunda prórroga, como ya hiciera la primera, alude y reproduce en su exposición de motivos un marco legal estatal que llevaba derogado un año: el artículo 16 del real decreto ley 7/2020 fue suprimido el 9 de mayo de 2021 por la disposición final tercera del real decreto ley 8/2021, por el que se adoptan medidas urgentes tras la finalización de vigencia del segundo estado de alarma [25 octubre-9 de mayo]. Por tanto, la ampliación de gasto que recoge esta resolución se ampara en un precepto legal caducado.
Sin embargo, el SAS añade nuevas argumentaciones de índole económica. Subraya que “los plazos que se manejan en el mejor de los casos” para obtener los servicios contratados con las clínicas privadas “son de 100 días hasta la firma del contrato, por lo que es imposible el haber realizado por la vía ordinaria de urgencia” dicha contratación. Es decir, año y medio después de aprobar el acuerdo de emergencia marco, la Junta sigue prescindiendo de la vía ordinaria de contratación porque dilataría demasiado los plazos para ofrecer la prestación sanitaria al ciudadano.
Esa es la última resolución de prórroga del SAS publicada por la Junta en su portal de contratación hasta la fecha. Las nuevas adendas a los contratos originales –incorporadas a la web este mismo lunes– están fechadas a posteriori, entre octubre de 2022 y enero de 2023, es decir, fuera del plazo que estipula la resolución. Este periódico ha preguntado al Gobierno andaluz, sin obtener respuesta, si esos 226 millones son nuevas ampliaciones de gasto firmadas entre octubre y diciembre de 2022, o si vienen a justificar a posteriori las adendas firmadas fuera de plazo.
Desde la Consejería de Salud aseguran que existen “dos nuevas resoluciones de prórroga aprobadas” a posteriori, aunque no están publicadas en la plataforma de contratación del SAS. En el buscador de licitaciones de la Junta sí existe el enlace de una nueva prórroga del contrato original “hasta el 31 de diciembre de 2022”, pero se trata de una especie de resolución fantasma, porque al pinchar en el enlace, la página web conduce a un espacio en blanco sin información.
Este periódico ha pedido reiteradamente al SAS copia de esas dos últimas resoluciones, para conocer el marco legal y la exposición de motivos que justifica el mantenimiento de la contratación de emergencia. La Consejería de Salud no ha proporcionado los documentos oficiales, pero asegura que el SAS dictó una tercera resolución de prórroga del contrato original con las clínicas privadas el 30 de septiembre de 2022, y otra más el 31 de diciembre de 2022, que amplían el gasto final hasta los 242,7 millones de euros.
Se trata de adjudicaciones a dedo de dinero público mediante un procedimiento extraordinario de contratación con menos controles. El SAS justificó inicialmente ese sistema, entre enero de 2021 y septiembre de 2022, por el “incremento de contagios de la sexta ola de pandemia” [que empieza a descender en enero de 2022], y en sus prórrogas finales “por la sobrecarga en la red propia derivada de la pandemia covid-19” y por la “imposibilidad” de ofrecer las prestaciones sanitarias en un plazo legal aceptable sin contar con el apoyo complementario de la sanidad privada.
Según la Junta, en total ha habido cuatro prórrogas que cuadruplican el presupuesto inicial del acuerdo de emergencia. Durante el periodo de la pandemia que comprende las dos primeras, la infección ya estaba en descenso tanto en contagios como en hospitalizaciones y todas las comunidades habían empezado a replegar efectivos sanitarios. En octubre de 2021, Moreno prescindió de 8.000 sanitarios de refuerzo –de los 20.000 reclutados– que había contratado con fondos del Estado para contener el avance del virus en el peor momento de la crisis.
Las últimas dos prórrogas de la contratación a dedo con clínicas privadas se habrían firmado en los últimos seis meses, un periodo en el que el Gobierno de Moreno lidiaba con las protestas sanitarias por el déficit de personal y recursos; mientras negociaba con los sindicatos un tope de las consultas de Atención Primaria para rebajar la saturación y desconvocar la huelga de médicos; mientras dictaba una orden que abría la puerta por primera vez a la concertación de la Atención Primaria con la sanidad privada, y la cesión de hospitales públicos a médicos privados para realizar operaciones y pruebas concertadas por la Consejería de Salud.
Esas dos últimas prórrogas, según fuentes del SAS, dan continuidad a la contratación de emergencia, pero limitada esta vez a “la realización de pruebas diagnósticas relacionadas con procedimientos oncológicos”. La primera, del 30 de septiembre de 2022, tiene vigencia desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de ese año, con una ampliación de gasto de ocho millones de euros; la segunda prórroga, firmada el pasado 31 de diciembre de 2022, amplía los contratos a dedo hasta el 30 de junio de 2023, con otros ocho millones.
En total: 242,7 millones, de los que al menos 117 millones fueron adjudicados por el SAS a clínicas privadas amparándose en un real decreto ley derogado en mayo de 2021, que la Junta reproduce en sus resoluciones de prórroga porque “refuerza la aplicación del trámite de emergencia” recogido en la Ley de Contratos del Sector Público.
El Gobierno de Moreno era plenamente consciente de ello, porque el 18 de junio, la Dirección General de Contratación de la Consejería de Hacienda había remitido una instrucción escrita a todas las consejerías advirtiéndoles de que el artículo 16 estaba “plenamente derogado”; que la justificación del coronavirus ya no era motivo suficiente para usar regularmente el artículo 120 de la Ley de Contratos Públicos, y que “el recurso a la contratación de emergencia” orientado a “hacer frente al COVID-19” debía tener “carácter excepcional y residual”.
La consejera de Salud, Catalina García, ha defendido este lunes todo el procedimiento y ha descartado ningún tipo de irregularidad. “Todos los contratos de emergencia y sus adendas y prórrogas están dentro de lo contemplado en la Ley de Contratos del Sector Público y cuentan con informe positivo de la asesoría jurídica” de la Junta, insisten desde la Administración, y aluden a dos informes jurídicos que “avalan” el uso de la contratación de emergencia hasta hoy.
En los dos informes jurídicos que acompañan las resoluciones del SAS, los letrados de la Junta justifican la ampliación de contratos a dedo entre diciembre de 2021 y junio de 2023 apelando a la Ley de Contratos del Sector Público, porque “son susceptibles de prórroga” en base al artículo 29.4 de la citada ley.
La interpretación que se hace de este precepto, recogida en un informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, adscrita al Ministerio de Hacienda, es la siguiente: “Se permite extender en el tiempo la eficacia de algunos contratos públicos con el fin de garantizar la continuidad de la prestación a su vencimiento”, como consecuencia de “acontecimientos imprevisibles producidos en el procedimiento de adjudicación”. Y añade: “queda exenta de culpa la entidad licitadora [el SAS] cuando el retraso en la adjudicación del nuevo contrato sea producto de acontecimientos imprevisibles”.
El informe también señala que “la prórroga no se trata de una prórroga tácita del contrato”, sino de “un supuesto de rehabilitación o mantenimiento ex lege de los efectos del contrato ya extinguido hasta que se formalice la nueva licitación” para “no causar perjuicio al interés público”. Por último, los letrados de la Junta advierten de la “duración máxima de la continuidad del contrato de emergencia hasta que comience la ejecución del nuevo contrato” y, en todo caso, nunca más de “nueve meses”.
En agosto de 2022, tras expirar la última prórroga, la Consejería de Salud vuelve a solicitar un segundo informe jurídico para volver a ampliar la contratación a dedo de las clínicas pero, esta vez, sin exposición de motivos ni marco temporal. “La petición de informe se hace en términos muy generales y por tanto el informe jurídico a emitir por esta asesoría jurídica responderá a este condicionante”, advierte el documento.
El último informe apela al artículo 120 de la Ley de Contratos Públicos, que regula la contratación de emergencia para situaciones excepcionales, pero advierte de que los requisitos a seguir serán los mismos que en “una contratación ordinaria”. Y concluye: “Existen evidentes razones de interés general para la continuación de la prestación objeto de la contratación de emergencia” con clínicas privadas, “para satisfacer nuevas necesidades y para dar continuidad a las ya existentes aunque ampliándolas respecto a contratos suscritos en los años 2015 y 2016 fundamentalmente”.
Fuentes de la Junta explican que dichos contratos de concertación de servicios con hospitales privados –anteriores a la llegada del Gobierno de Moreno– expiraban en estas fechas, de ahí que se usase esta vía excepcional para mantener el vínculo de colaboración público-privado.
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