A propósito del despropósito del desdoble de la A4 entre Sevilla y Cádiz

Empezaremos por el  final. En diciembre de 2019 cumple el periodo de la concesión de la Autopista AP-4 entre Sevilla y Cádiz. Reclamar el desdoble de la carretera convencional que cubre el mismo trayecto pero con más kilómetros y, sobre todo, anunciar (reiteradamente) la contratación de las obras por parte del Ministerio de Fomento, carece de toda lógica desde la lógica de la eficiencia de la asignación de recursos públicos, de la lógica inversora del Ministerio de Fomento, de la lógica de la conservación de la red de carreteras.

Porque el 31 de diciembre de 2019, la AP-4 se integrará en la red de autovías del Estado, y en esa fecha la conexión entre Sevilla y Cádiz contará con una autovía libre de peaje y otra aún en construcción, en el supuesto de que llegara a iniciarse.

Puede tener alguna lógica política, por la insistente petición local de que se proceda a ello, y no es baladí que la aprobación de la licitación de las obras del tramo Dos Hermanas-Los Palacios se publicara en el BOE del 22 de mayo pasado, a 48 horas de las elecciones municipales en España. Estoy acostumbrada a escuchar que “a mí con argumentos no se me convence”, pero hay que tirar de argumentos y razones para subvertir esta cultura a favor de la sobreinversión en infraestructuras viarias.

Yendo al origen de esta situación, hay que remontarse nada menos que a final de los años sesenta del siglo pasado, hace casi 45 años, cuando en España todas las carreteras eran de las llamadas 'convencionales', carreteras 'secundarias', carreteras que atravesaban todos los pueblos, carreteras donde para adelantar había que esperar pacientemente detrás de un camión  hasta que estuviera despejado el sentido inverso de la conducción.

El modelo de la concesión

Entonces el Gobierno decidió poner en marcha un Plan de Autopistas, mediante el cual se saca a licitación la ejecución, conservación y explotación de tramos de autopistas. La inversión es recuperada por el concesionario a través de la aplicación de un peaje por el uso de esa autopista durante un periodo de tiempo, que es fijado en las bases del concurso de la concesión. El Gobierno controla el funcionamiento de estas autopistas explotadas por empresas privadas, autoriza el incremento de los peajes que se produce anualmente y otros extremos para su buen estado y conservación, pues son concesiones públicas que al final del periodo de concesión han de revertir al patrimonio público.

Sobre estas bases políticas, económicas y jurídicas se pone en marcha una serie de actuaciones que ha llevado a que actualmente en España haya más de 3.300 km de autopistas en régimen de concesión, de los cuales 2.759 km en la Red del Estado y 548 km en la red de otras Administraciones.

Pero este modelo empieza a presentar problemas a causa de dos decisiones, que suman sus efectos en negativo. Primero: el Gobierno ya en los años ochenta, probablemente al calor de los fondos europeos, inicia la construcción de autovías, que reúnen  las mismas características técnicas y de seguridad que las autopistas, pero en las que no se paga peaje. Actualmente en España disponemos de 4 kilómetros de autovías libres de peaje por cada kilómetro de peaje. De esta forma empiezan a plantearse agravios entre territorios conectados por autopista/autovía.

Y segundo: la Administración amplia en distintos momentos el periodo inicial de la concesión y las autopistas no terminan de integrarse en la red pública libre de peaje. La eliminación de los peajes y/o la construcción  de autovías paralelas se ha convertido en una reivindicación de carácter local en aquellos territorios en los que sus habitantes y políticos entienden que se está produciendo una situación de agravio en relación a otros. Así podríamos citar casos en Cataluña, Galicia, Asturias o Aragón…

Esta situación  se complica cuando los líderes de la oposición prometen la supresión de los peajes, poco después ganan las elecciones y se encuentran con la dura realidad que para suprimir los peajes en todas las autopistas  sería necesario disponer de una cifra equivalente a los presupuestos del Ministerio de Fomento de varios años. Ni al Ministerio de Fomento, ni a las concesionarias de las autopistas, ni a las empresas constructoras de obra pública les gusta la solución. Y en ese contexto, el Plan de Infraestructuras del Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero (PEIT 2015-2020) opta por 'dibujar' la construcción de autovías paralelas a algunas autopistas de peaje.

Liberalización del peaje

La conexión entre Sevilla y Cádiz no es una excepción en este contexto general. La concesión se produjo en 1969 y entró en servicio en 1972. Un par de años antes se había puesto en servicio la actual C-32 entre Montgat y Palafolls, y en 1972 lo hacen Barcelona-La Jonquera y Sevilla-Cádiz, ocupando ambas ex-aequo esa segunda posición en el ranking temporal de las autopistas españolas.

Entonces, la concesión tenía fecha de caducidad en 1993. Sin embargo, sucesivos gobiernos fueron prolongando el periodo concesional: hasta 1999 (decisión tomada en 1977), hasta 2006 (en 1986) y hasta 2019 (en 1988), duplicándose así el periodo concesional, que ha pasado de los 24 años del inicio a la 50 años reconocidos en 1986. ¿Excepción? No, la norma. Las autopistas catalanas anteriormente citadas tienen prolongado el periodo concesional hasta 2021. Las razones que han llevado a estas sucesivas ampliaciones de las concesiones, común al resto de las autopistas españolas, merecería un detenido análisis.

La presión a favor de la liberalización del peaje lleva a la Junta de Andalucía a negociar con la concesionaria, siempre a través del Ministerio de Fomento, la eliminación del peaje del tramo Cádiz-Jerez desde 2005 hasta 2019. Esta decisión le supone a la Junta de Andalucía un coste establecido en aquel momento en algo más de 72 millones de euros. Cuando se levantó el peaje se celebró con alborozo a pie de autopista, con presencia de políticos y después… nadie se acuerda de ese esfuerzo presupuestario que la Junta ha de continuar haciendo hasta el final de la concesión y de cuya gratuidad se benefician cuantos transitan por ese tramo de la autopista.

Y la presión continúa bien a favor de la supresión del peaje a cargo del Gobierno de la Nación, bien para a favor de la duplicación de la carretera convencional. El Ministerio califica de inasumible la supresión del peaje, lo que en comparación con el coste de construcción de una nueva autovía y la finalización de la concesión en algo más de cuatro años, podría ser asumible; pero lo que es inasumible para el Ministerio es el efecto dominó que tal decisión podría desencadenar en otros territorios del Estado Español.

¿La duplicación de la carretera convencional? Muy discutible en 2006, cuando se inician los estudios para acometerlo, y casi diez años después estamos donde estamos. Pero carece de sentido iniciar en 2016 la construcción de un tramo de ocho kilómetros y un  presupuesto que supera los 65M€, según el anuncio de la licitación. A corto plazo sí tendría sentido acometer la variante de El Cuervo para evitar accidentes y mejorar la fluidez del tráfico.

Habrá que estar atentos si efectivamente se produce la adjudicación de las obras en las fechas anunciadas (septiembre) y, sobre todo, habrá que estar atentos a que no vuelva a producirse prórroga en la concesión: esto es lo que de ninguna manera resultaría asumible.

Empezaremos por el  final. En diciembre de 2019 cumple el periodo de la concesión de la Autopista AP-4 entre Sevilla y Cádiz. Reclamar el desdoble de la carretera convencional que cubre el mismo trayecto pero con más kilómetros y, sobre todo, anunciar (reiteradamente) la contratación de las obras por parte del Ministerio de Fomento, carece de toda lógica desde la lógica de la eficiencia de la asignación de recursos públicos, de la lógica inversora del Ministerio de Fomento, de la lógica de la conservación de la red de carreteras.

Porque el 31 de diciembre de 2019, la AP-4 se integrará en la red de autovías del Estado, y en esa fecha la conexión entre Sevilla y Cádiz contará con una autovía libre de peaje y otra aún en construcción, en el supuesto de que llegara a iniciarse.