¿Qué hay detrás de la simplificación? Sobre el impacto del Decreto-ley 2/2020 en zonas urbanas de Andalucía

El pasado mes de marzo, el Gobierno andaluz aprobó el Decreto-ley 2/2020, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, modificando hasta 27 normas. La mayoría están relacionadas con el territorio y los recursos naturales, y han provocado una profunda polémica. Buena prueba de ello es la colección de recursos de inconstitucionalidad que lleva en tan poco tiempo. A la petición que han hecho diferentes organizaciones sociales al Defensor del Pueblo Andaluz para que recurra al Alto Tribunal, se suman los grupos de la oposición en la cámara andaluza, PSOE-A y Adelante Andalucía, cincuenta senadores del PSOE y el Gobierno de la nación. Este último preocupa especialmente en San Telmo porque supondría la suspensión inmediata del Decreto-ley. Pero, ¿por qué esta norma ha acarreado tanto rechazo?

En primer lugar, las formas no han sido las más adecuadas. Los decretos-leyes son decisiones del Gobierno que se aprueban porque existe una extraordinaria y urgente necesidad. Aunque entran en vigor cuando los aprueba el Gobierno, deben convalidarse (o no) por el Parlamento. En caso de que se produzca esta confirmación parlamentaria, al mismo tiempo cabe que se acuerde tramitar la norma como proyecto de ley, permitiendo que todos los grupos políticos presenten enmiendas. Sin embargo, debido al estado de alarma, el Parlamento Andaluz se encontraba cerrado, y la convalidación –con los votos a favor de PP, Ciudadanos y Vox– se ha producido en la Diputación Permanente, sin un debate en profundidad y sin todos los parlamentarios presentes, que recordemos, son los representantes del conjunto de la población andaluza. Además, la justificación de la urgencia es dudosa. La introducción del Decreto-ley se fundamenta en una previsión de desaceleración económica que se realiza a fines de 2019, anterior a la llegada de la COVID-19, aunque también se hace una breve mención a la expansión de la pandemia mundial. Es decir, se justifica en dos situaciones que son muy distintas. La desaceleración a la que se hace referencia ya está desfasada precisamente por el impacto de la crisis sanitaria en la economía. ¿Debemos entender que la urgencia está en una situación pre-pandemia? Si fuera así, como parece por el calado de una modificación normativa que lleva cociéndose meses, esta justificación tiene poco sentido.

En segundo lugar, y sobre el fondo del asunto, la amplia extensión de los cambios normativos impide referirnos a todos ellos en este texto. Por tanto, nos centramos en aquellos directamente relacionados con aspectos urbanos, sin dejar de subrayar la gravedad de algunas de las modificaciones en materia medioambiental o audiovisual, que otros colectivos implicados en esos temas vienen denunciando. Sobre sus efectos en ciudades y pueblos, me referiré a cuatro planos que están muy relacionados entre sí: urbanismo, patrimonio, turismo y comercio.

Urbanismo

La legislación en materia de urbanismo requiere una modificación desde hace tiempo. De hecho, ya existe un proyecto de Ley del Suelo de Andalucía que dentro de poco se abrirá a información pública. La aprobación de los planes generales –los instrumentos de ordenación y planificación de los municipios– se eterniza, a veces hasta una década, y es cierto que agilizar los plazos va en la línea de garantizar la función pública del urbanismo. Sin embargo, hay otras medidas que están directamente en contra de esto último, como la transformación de la licencia de obras menores y de ocupación en una declaración responsable. La licencia es un acto administrativo por el que los ayuntamientos comprueban que las obras que los particulares hacen en sus inmuebles cumplen con la legislación, por ejemplo, garantizando la habitabilidad de las viviendas. Al convertirlo en una declaración responsable, el control de la administración se realiza después de terminar la obra en cuestión. El origen de estas licencias data del siglo XIX y está en la necesidad de organizar la construcción de la ciudad y certificar la salubridad y acondicionamiento de las viviendas. Como explicaba la Ley del Suelo de 1956, son “uno de los casos más antiguos de actuación del poder público sobre las facultades dominicales”. No obstante, su existencia no significa que siempre se cumpla la ley, como ilustran los ejemplos de derribos parciales recientes –luego legalizados– en San Bernardo y la calle Monsalves de Sevilla, o el caso flagrante de la Casa de la Moneda en la misma ciudad. Las obras de reforma que se ejecutaron en estos inmuebles fueron contrarias a la licencia que se había otorgado. Si estas situaciones se han producido habiendo mediado una licencia, ¿qué ocurrirá cuando los propietarios o promotores inmobiliarios no se tengan que someter a ella? Aunque el cambio normativo afecte solo a obras menores, podemos aventurar que los incumplimientos van a crecer y se va a instaurar una política de hechos consumados.

Patrimonio

El ejemplo de la Casa de la Moneda de Sevilla fue muy sonado porque se trata de un bien de interés cultural, y este es precisamente uno de los argumentos del Gobierno central para recurrir el Decreto-ley. La nueva regulación andaluza elimina el control de la administración encargada de velar por el patrimonio –la Consejería de Cultura, a través de las comisiones provinciales de patrimonio histórico– en los entornos de los monumentos y dentro de otros bienes de interés cultural, como los conjuntos históricos. El argumento del Gobierno de España es que invade sus competencias en tanto que la norma del patrimonio histórico estatal es legislación básica, y ésta proporciona un especial cuidado a la conservación de bienes culturales, incluidos sus entornos de protección, de los que son inseparables. Dejando a un lado las discusiones competenciales, con esta modificación el Gobierno andaluz elimina otro procedimiento a la hora de aprobar obras en entornos patrimoniales y en conjuntos históricos. Se justifica suprimir ese control previo de la administración en que se trata de “intervenciones mínimas”, y la valoración de si tal intervención afecta o no a elementos patrimoniales del inmueble se deja en manos del propietario o promotor de la obra, quienes, con buena o no tan buena fe, pueden considerar que carecen de valor porque no son “suficientemente antiguos”, con un criterio ajeno a toda consideración de los valores culturales que en el caso concurran.

Así, eliminar este control eleva el riesgo de destrucción de elementos del patrimonio en edificios que tengan una determinada protección o que, sin tenerla, sí posean elementos de interés: una escalera, un patio o una arcada histórica. Aunque el cambio normativo no exime la responsabilidad de los propietarios y promotores sobre la desaparición de tales elementos, de nuevo se vuelve a la política de hechos consumados: el daño estaría hecho y en estos casos, además, es irreversible. De nada sirve que se ordene reconstruir una escalera del siglo XVII, por ejemplo, cuando ya se ha demolido.

Turismo

Los entornos de monumentos o los conjuntos históricos suelen ser zonas muy turísticas. El punto anterior está en relación con el fomento de la actividad turística, como otras modificaciones del Decreto-ley que facilitan la aprobación de campos de golf o de planes turísticos. Ahora bien, si hay un cambio que destaque sobre los demás es el que tiene que ver con las mal llamadas viviendas de uso turístico que, precisamente por dedicarse al negocio turístico, dejan de ser viviendas. La propuesta de la Junta de Andalucía pasa por la profesionalización del sector, descartando cualquier ápice de economía colaborativa. En la actividad hotelera, es preciso distinguir entre la propiedad del hotel (inmueble) y la explotación hotelera (actividad): no son siempre la misma empresa. El Decreto-ley extiende esta posibilidad a los pisos turísticos que se comercializan a través de compañías como Airbnb, permitiendo que los propietarios de varias viviendas en un bloque de pisos constituyan una “unidad de explotación”, para cederla a una empresa de gestión de alquiler turístico. Estas últimas ofrecen un servicio profesional (gestión de reservas, mantenimiento de los inmuebles, limpieza, etcétera) para los propietarios de las viviendas de uso turístico a cambio de un porcentaje de los beneficios. La profesionalización del sector está en la línea de mejorar y ampliar la oferta, y de paso amparar un negocio de dudosa legitimidad en tanto que se está modificando una transformación de los usos residenciales por los comerciales, que no está avalada por el planeamiento urbanístico y que socava el derecho a la vivienda de muchos ciudadanos.

Comercio

El turismo es también uno de los factores en los que se ampara el Gobierno autonómico para promover la liberalización de horarios en el sector. La medida permite abrir más horas y durante más fines de semana a lo largo del año, lo que se justifica en dos ideas. Por un lado, la necesidad de proveer a los turistas que nos visitan los fines de semana; y por el otro, el aumento de competitividad de las empresas ante la irrupción del comercio electrónico, que no tiene horarios. El problema está en que la medida genera una asimetría en el comercio físico en Andalucía. Las grandes superficies, cadenas comerciales y franquicias con personal asalariado podrán adaptarse sin mucha dificultad, mientras que el pequeño comercio minorista, especialmente aquel de carácter familiar y de proximidad, deberá elegir entre cerrar y descansar una vez a la semana, como es su derecho, o hacer horas extra para competir no ya solamente con Amazon, sino ahora también con El Corte Inglés, por poner un ejemplo. Además, esta reforma, junto con las anteriores, no parece muy ajustada al marco post-pandemia, puesto que todas las previsiones apuntan a que el turismo va a tardar en recuperarse. Por no hablar de la necesidad de repensar un modelo económico basado fundamentalmente en una actividad estacional, que fluctúa según nos visitan personas, es decir, que nos hace dependientes de otros territorios.

Para un Decreto-ley que quiere fomentar la actividad productiva, quizá estaría mejor plantear reformas legislativas para generar nuevas industrias y reforzar las existentes en Andalucía, sin ser dependientes exclusivamente del sector servicios y al mismo tiempo respetando nuestro territorio y nuestras ciudades. Desafortunadamente, no se observa ninguna medida en tal sentido en esta norma.

El pasado mes de marzo, el Gobierno andaluz aprobó el Decreto-ley 2/2020, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, modificando hasta 27 normas. La mayoría están relacionadas con el territorio y los recursos naturales, y han provocado una profunda polémica. Buena prueba de ello es la colección de recursos de inconstitucionalidad que lleva en tan poco tiempo. A la petición que han hecho diferentes organizaciones sociales al Defensor del Pueblo Andaluz para que recurra al Alto Tribunal, se suman los grupos de la oposición en la cámara andaluza, PSOE-A y Adelante Andalucía, cincuenta senadores del PSOE y el Gobierno de la nación. Este último preocupa especialmente en San Telmo porque supondría la suspensión inmediata del Decreto-ley. Pero, ¿por qué esta norma ha acarreado tanto rechazo?

En primer lugar, las formas no han sido las más adecuadas. Los decretos-leyes son decisiones del Gobierno que se aprueban porque existe una extraordinaria y urgente necesidad. Aunque entran en vigor cuando los aprueba el Gobierno, deben convalidarse (o no) por el Parlamento. En caso de que se produzca esta confirmación parlamentaria, al mismo tiempo cabe que se acuerde tramitar la norma como proyecto de ley, permitiendo que todos los grupos políticos presenten enmiendas. Sin embargo, debido al estado de alarma, el Parlamento Andaluz se encontraba cerrado, y la convalidación –con los votos a favor de PP, Ciudadanos y Vox– se ha producido en la Diputación Permanente, sin un debate en profundidad y sin todos los parlamentarios presentes, que recordemos, son los representantes del conjunto de la población andaluza. Además, la justificación de la urgencia es dudosa. La introducción del Decreto-ley se fundamenta en una previsión de desaceleración económica que se realiza a fines de 2019, anterior a la llegada de la COVID-19, aunque también se hace una breve mención a la expansión de la pandemia mundial. Es decir, se justifica en dos situaciones que son muy distintas. La desaceleración a la que se hace referencia ya está desfasada precisamente por el impacto de la crisis sanitaria en la economía. ¿Debemos entender que la urgencia está en una situación pre-pandemia? Si fuera así, como parece por el calado de una modificación normativa que lleva cociéndose meses, esta justificación tiene poco sentido.