Después de sesenta años, la PAC (Política Agraria Común) sigue siendo una desconocida para el conjunto de la opinión pública. Prueba de ello es la buena valoración que ha recibido, por necesaria, la excelente campaña de comunicación emprendida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) en TV y otros medios, sobre esta política europea.
Obviamente, la PAC es bien conocida por los agricultores, que son sus principales destinatarios y los que se benefician de sus distintos programas de ayuda. Aunque suelen quejarse de la elevada carga burocrática que conlleva y muestran su descontento con la cuantía de las ayudas (siempre les parecen escasas), los agricultores son también conscientes de que la PAC es una importante red de seguridad, representando por término medio un tercio de sus ingresos anuales, algo inaudito en otros sectores económicos.
Baste recordar que, para el conjunto del periodo 2021-2027, España recibirá de la PAC alrededor de 50 mil millones de euros (en torno a 7.000 millones anuales) en forma de pagos directos, ayudas de desarrollo rural, medidas de mercado y grandes proyectos de inversión, beneficiando de forma directa a unos 650.000 agricultores (más del 70% del total de titulares de explotaciones).
Pero la realidad es que la PAC es poco conocida por el conjunto de la sociedad, siendo por ello necesario hacer mucha pedagogía sobre su significado y sus efectos. Hay que señalar, por ejemplo, que la PAC es mucho más que una política de transferencia de rentas a los agricultores. Es una política que regula un sector esencial para toda la sociedad, como el de la producción de alimentos, y que gracias a ella los consumidores europeos tienen garantizado el abastecimiento alimentario en cantidad, calidad y seguridad, y a precios asequibles. La PAC es también un instrumento de cohesión de los territorios rurales, de tal modo que, sin ella, los desequilibrios territoriales se habrían ampliado aún más.
Además, es una política muy eficiente, ya que, con sólo un coste de 0,31 euros al día por ciudadano, la PAC reporta importantes beneficios a la sociedad europea, no sólo en materia de producción de alimentos, sino también de protección del medio ambiente y de preservación del paisaje, los recursos naturales y la biodiversidad vegetal y animal.
La PAC ha demostrado ser una política sensible a los cambios experimentados por el sector agrario y a las demandas de la sociedad europea. Eso explica que, cada siete años, haya ido reformando sus programas de ayuda y los mecanismos de intervención para adaptarse a esos cambios y a las nuevas demandas de la ciudadanía.
En una etapa inicial, hasta final de los años 1980, el principal objetivo de la PAC era incentivar la modernización productiva de la agricultura europea mediante la innovación tecnológica (mecanización), el regadío y el uso de fertilizantes y pesticidas, según los principios de la entonces hegemónica “revolución verde”. Para ello, utilizó instrumentos tales como los precios garantizados, las compras centralizadas por los organismos públicos de intervención, los incentivos a la modernización de las explotaciones, el fomento de la vertebración asociativa de los productores, los programas de apoyo al relevo generacional y la instalación de jóvenes…
Ello permitió aumentar la producción agraria hasta límites insospechados, asegurando en veinte años la suficiencia alimentaria de los países que iban conformando el proyecto de integración europea.
Sin embargo, ese indudable éxito tuvo como contrapartida que comenzara a producirse excedentes en algunos subsectores (cereales, leche…) y que surgieran externalidades negativas sobre el medio ambiente, además de algunos desequilibrios territoriales. Ello dio origen a los primeros desajustes y a las primeras grandes reformas de la PAC (como la emprendida por el comisario MacSharry en 1992 para limitar la producción, reducir la intensificación, afrontar reformas estructurales y controlar el gasto).
La inclusión real y efectiva de la agricultura en la OMC (Organización Mundial del Comercio) a mediados de los años 1990, significó, además, que la PAC quedara sometida a los principios que regulan la liberalización del comercio internacional, perdiendo así el carácter de excepcionalidad que los temas agrarios habían disfrutado hasta entonces por su valor estratégico en la producción de alimentos. La PAC se vio obligada, ante la presión de la OMC, a reformar sus instrumentos de intervención en los mercados y a modificar sus tradicionales programas de apoyo a las rentas agrarias (vía precios de garantía), con el argumento de que distorsionaban el libre comercio de los productos agrícolas y ganaderos.
Ello dio lugar a un nuevo periodo de reformas, con la aprobación de la llamada “Agenda 2000”, cuyo objetivo sería adaptar la PAC a las exigencias de la OMC, pero también al aumento de la diversidad agrícola ocasionada por la ampliación de la UE a nuevos países (UE-28).
Esa reforma propició la división de la PAC en dos pilares, cuya estructura se mantiene hasta hoy. El primer pilar es el encargado de asegurar las rentas de los agricultores mediante ayudas directas, siendo financiado totalmente por el presupuesto común europeo a través del fondo FEAGA.
El segundo pilar de la PAC es cofinanciado entre los Estados miembros y la UE mediante el fondo FEADER. Está formado por diversos programas de ayudas: unos, para incentivar la modernización de las explotaciones agrarias; otros, para promover modelos más respetuosos con el medio ambiente (programa agroambiental, red Natura 2000…); otros, para compensar a los agricultores de territorios con dificultades estructurales, y otros para impulsar la diversificación de actividades en el medio rural (a través de la metodología participativa LEADER).
Sucesivas reformas, como la de los comisarios Fischler en 2003 y Ciolos en 2014, han ido orientando la PAC en una doble dirección. En primer lugar, desvinculando de la producción las ayudas directas a los agricultores (hasta dejarlas asociadas sólo al número de hectáreas o al número de cabezas de ganado) y manteniendo como algo excepcional las ayudas acopladas a la producción en algunos sectores por su importancia social y ecológica (como las proteaginosas o el olivar tradicional).
Y en segundo lugar, incorporando en un sentido amplio la dimensión medioambiental en los programas de la PAC para así condicionar el cobro de las ayudas directas por los agricultores a la adopción en sus explotaciones de prácticas que minimicen las externalidades negativas sobre el medio ambiente, además de cumplir con las nuevas exigencias en materia de bienestar animal.
La reforma que entrará en vigor en enero de 2023 significa un importante giro en la orientación de la PAC, viéndose afectada por la necesidad de racionalizar el gasto agrícola tras el Brexit y por las nuevas prioridades estratégicas de la UE. También por los compromisos con la Agenda 2030 de Naciones Unidas y con el Acuerdo de París sobre cambio climático (plasmados en el Pacto Verde Europeo aprobado por la Comisión en 2019). Y todo ello en el marco de la crisis provocada por la pandemia Covid-19 y la guerra de Ucrania.
Los dos principales elementos de la actual reforma son los siguientes. El primero es la elaboración por cada país de un Plan Estratégico Nacional, en el que, a partir de unos objetivos generales (comunes a toda la UE), poder definir su propia política agraria. Con ello, los Estados disponen de un amplio margen de autonomía para la definición de la política agraria que más se ajuste a las características de su propio sector agrario, admitiéndose así la dificultad de regular sólo desde Bruselas un sector cada vez más diverso y heterogéneo.
El segundo elemento a destacar es la intensificación de la dimensión ambiental (“arquitectura verde”) de la PAC para elevar su contribución a la transición energética, la lucha contra el cambio climático y la pérdida de biodiversidad. Con ese objetivo, la nueva PAC incentiva los proyectos de innovación tecnológica y digitalización (para un uso más eficiente de los recursos naturales: energía, agua…), intensifica las condicionalidades para el cobro de las ayudas directas, mantiene los anteriores programas agro-ambientales e incluye un nuevo programa (ecoesquemas) para seguir impulsando en las explotaciones agrarias el cambio hacia prácticas que propicien una reducción de las emisiones de CO2 y reduzcan la erosión de los suelos.
Junto a ello se añade una nueva condicionalidad para el cobro de las ayudas directas (dimensión social) con objeto de asegurar unas buenas condiciones sociales y laborales a los trabajadores en el ejercicio de su actividad. Además, se incorpora por primera vez en la PAC, y por influencia española, la dimensión de género en los programas de ayuda a los agricultores, con importantes suplementos en el caso de que sean mujeres los beneficiarios.
La PAC es la más importante de las políticas comunes de la UE, tanto en términos presupuestarios (recibe un tercio del presupuesto europeo), como en relevancia política.
El avance del proceso de construcción de la UE debe mucho a la dinámica institucional desarrollada en torno a la PAC. Por ejemplo, el desarrollo de las directivas y reglamentos asociados a esta política, son hoy una pieza clave en la formación del derecho comunitario europeo. Asimismo, la consolidación, dentro de la Comisión Europea, de una estructura especializada para la definición y gestión de la PAC ha posibilitado el desarrollo de una administración común en materia de agricultura y desarrollo rural. Finalmente, la cultura de la concertación y el diálogo entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento europeos, y de éstos con los representantes del sector agrario (a través del COPA y COGECA en los distintos comités consultivos), es un elemento fundamental del engranaje que hace mover hoy a la UE.
Sin embargo, como toda política pública en un contexto de economía de mercado, el alcance de la PAC tiene sus limitaciones en lo que respecta a la eficacia de los instrumentos utilizados. A veces, se le pide a la PAC más de lo que, como política de naturaleza económica, puede dar. La PAC no puede, ni debe, abarcar toda la casuística (social, territorial, laboral, ambiental…) que acontece en un sector tan complejo y diverso como el de la agricultura europea. Tampoco se le puede pedir que resuelva por sí sola los problemas asociados al cambio climático o a la biodiversidad, ni que solucione el tema del bienestar animal o las deficiencias de la cadena alimentaria, ya que son problemas que trascienden el ámbito de la política agraria y que requieren de la implicación de todos los agentes económicos y sociales. Tampoco se le puede juzgar como si fuera una política redistributiva, porque la PAC no lo es.
Es, sin duda, un valioso factor de cohesión económica y social, gracias a las ayudas directas a los agricultores. Y también es un instrumento de acompañamiento, junto a las políticas nacionales y regionales, a los cambios que experimenta el sector agrario, así como de impulso y apoyo a las iniciativas de los propios agricultores.
La PAC es, en definitiva, un medio esencial para asegurar el abastecimiento alimentario en la UE, y para orientar las prácticas agrícolas y ganaderas hacia modelos de agricultura más eficientes y sostenibles. Sólo así recibirá la legitimidad necesaria de la ciudadanía europea para seguir siendo financiada por el presupuesto común de la UE.
Sobre este blog
El Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) cuenta con 24 institutos o centros de investigación -propios o mixtos con otras instituciones- tres centros nacionales adscritos al organismo (IEO, INIA e IGME) y un centro de divulgación, el Museo Casa de la Ciencia de Sevilla. En este espacio divulgativo, las opiniones de los/as autores/as son de exclusiva responsabilidad suya.
0