La LISTA, una norma andaluza para acabar con una legislación del suelo que no gustaba a nadie

Está previsto que la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio, la nueva norma llamada a regular el suelo de Andalucía, llegue al Parlamento en el Pleno en las próximas semanas. Un mes después de que cayera por la abstención de Vox, volverá inalterada, donde se someterá nuevamente a trámite de enmiendas antes de que se vote su aprobación. Marifrán Carazo, consejera de Fomento, ha pedido al PSOE y a Vox que den a la ley una “segunda oportunidad”.

Se trata de una norma muy demandada por los operadores del mercado inmobiliario, que creen que hace tiempo que ha quedado demostrado que la ley vigente, la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) de 2002, funciona mal. Aquella ley fue la reacción legislativa a las sentencias del Tribunal Constitucional que, entre 1997 y 2001, deslindaron las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de suelo y ordenación del territorio, declarando nula parte de la legislación vigente.

La LOUA de 2002 ha sido modificada 15 veces desde su entrada en vigor y ha acabado generando una enorme litigiosidad, según Roberto Galán, profesor de derecho administrativo de la Universidad de Sevilla: “Muchos propietarios descontentos litigan, en muchos casos por cuestiones formales y por la falta de un reglamento que clarifique. Se invierten muchos años en elaborar un PGOU, y luego se recurren y se anulan”. Según la Junta de Andalucía, cerca de medio millar de planes generales se han anulado por los tribunales o han tenido que retroceder en su tramitación en estos años.

Como ejemplo paradigmático, el PGOU de Marbella. En 2004, Galán dio una conferencia en Marbella, en presencia de su alcaldesa (entonces, Marisol Yagüe). “La alcaldesa dijo que en 12 días iba a aprobar el PGOU. Yo le dije que imposible, que tampoco lo haría en 12 meses, y que quizá en 12 años tampoco”, relata Galán. No iba tan desencaminado. El PGOU de Marbella se aprobó en 2010. Fue anulado por el Tribunal Supremo en 2015. En 2017 el Pleno aprobó una adaptación de sus normas urbanísticas, pero esto acaba de ser anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, porque faltaron informes preceptivos. El resultado es que Marbella sigue rigiéndose por el PGOU de 1986 (actualizado en algunos aspectos), mientras elabora un nuevo plan, previsto ahora para finales de año.

Diferencias y similitudes entre proyectos

Antes de cesar, tras 37 años de poder autonómico, el gobierno socialista ya admitía la necesidad de sustituir la LOUA. En noviembre de 2017 inició la tramitación del anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía. Aquel anteproyecto también partía de que la normativa urbanística era dispersa, oscura e ineficiente, y compartía el objetivo de “simplificar”. El objetivo, antes como ahora, era “acortar los plazos” y superar un marco normativo demasiado complejo.

En esta lógica, el Gobierno actual asegura que el actual proyecto no es más que la continuación de aquel anteproyecto, manteniendo aquello que obtuvo “un amplio consenso social” e incorporando “cambios sustanciales y, sobre todo, un enfoque diferente, positivo y realista”, según la Exposición de Motivos. De hecho, esta exposición de motivos (la explicación en lenguaje algo más cercano del articulado) copia y pega frases del anteproyecto socialista. En lo meramente cuantitativo, tampoco parece haber gran diferencia: 176 artículos tiene el actual proyecto de ley, por 174 del proyecto socialista. Sí se aligera la ley con respecto a la LOUA, que tiene nada menos que 226 artículos.

Fin del suelo urbanizable

Una de las principales novedades es la eliminación de la clasificación de suelos en urbano, rústico y urbanizable, hasta ahora vigente. A partir de ahora, solo habrá suelo rústico y urbano, desapareciendo también la categoría de consolidado y no consolidado. Andalucía será la primera comunidad autónoma en acogerse a este sistema, ya previsto por la normativa estatal básica.

Es una diferencia esencial con el anteproyecto de 2017, que mantenía la categoría “urbanizable” para zonas de crecimiento, “debidamente justificadas”. Eran las zonas en las que se preveía la expansión de la ciudad, cuando no pudiera dar respuesta a sus necesidades transformando el suelo urbano. El proyecto del PP y Ciudadanos acaba con la categoría “urbanizable”, a la que cataloga de “fuente de disfunciones” y facilitadora de “la especulación del suelo”.

Sistema dual de planificación

En el ámbito de la planificación, el proyecto parte de que la idea de que el plan general es una “norma rígida que determina todo el planeamiento de desarrollo”, lo que estaría en el origen de los retrasos y las impugnaciones. Así que la otra gran novedad es la apuesta por un sistema dual de planeamiento urbanístico: un Plan General de Ordenación Municipal (lo que antes era el PGOU) para el diseño del “modelo de ciudad a medio y largo plazo”, y el Plan de Ordenación Urbana, como instrumento de “ordenación detallada de la ciudad existente”.

También el anteproyecto socialista regulaba un nuevo régimen de instrumentos de planeamiento, distinguiendo entre los Planes Generales de Ordenación Estructural, que debían definir el modelo de ocupación del territorio urbano a medio y largo plazo, y los Planes Municipales de Ordenación Urbana, para la ordenación pormenorizada.

Esto no gusta a los ecologistas, que creen que se altura el orden lógico, condicionando el crecimiento a intereses económicos o especulativos. “Si hago primero el plan general, y luego me centro en el de suelo urbano, ¿cómo puedo adivinar cuando esto haciendo el plan general, qué capacidad tiene el suelo urbano? ¿Qué nuevo suelo debo ocupar, en función de unas cifras que desconozco?. Creemos que debería ser al revés: primero ordeno lo que tengo, y si necesito más lo amplío”, se pregunta Juan Antonio Morales, especialista en Urbanismo de Ecologistas en Acción.

Además, el proyecto de PP y Ciudadanos añade la figura del Plan Básico de Ordenación Municipal, para aquellos municipios que, por su población o por sus condiciones específicas, no requieran de un desarrollo urbanístico complejo.

La nueva norma contiene también una apuesta firme por la atribución de competencias a los municipios, según apunta Roberto Galán. “Cabe destacar que, la ordenación de la ciudad consolidada y las decisiones sobre su transformación deben corresponder prioritariamente a los Ayuntamientos”, señala la Exposición de Motivos. Así, la determinación del modelo de ciudad a largo plazo (Plan General de Ordenación Municipal, en la nueva ley) queda en manos de los municipios, si bien la Junta de Andalucía deberá emitir informe vinculante. En el anteproyecto socialista, la aprobación definitiva de los Planes Generales de Ordenación Estructural correspondía a la administración autonómica.

Sesgo “ideológico”: potenciación de la declaración responsable

La nueva norma es muy favorable a la liberalización y relajación de controles a priori. Es lo que varias fuentes definen como “sesgo ideológico” de la nueva norma, que se percibe especialmente en la apuesta por la declaración responsable como herramienta prioritaria. Sustituirá a la licencia previa en un buen puñado de actos, como obras menores o en edificaciones ya existentes, o cambios de uso. En el proyecto del actual gobierno, el concepto “declaración responsable” aparece citado 60 veces; en el socialista, solo aparecía en once ocasiones.

Para Roberto Galán, profesor de Derecho Administrativo, no hay nada que objetar si se acompaña de un refuerzo de la disciplina urbanística que garantice una reacción ante actuaciones ilegales. En su opinión, el sistema actual se ha demostrado fallido para la protección, salvo por la intervención penal. “Hay delitos ecológicos, que es lo único que está funcionando. Los jueces sí están impidiendo atropellos urbanísticos”.

La nueva norma confía en un nuevo cuerpo especializado de funcionarios llamado a garantizar la legalidad territorial y urbanística. El Cuerpo de Subinspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía dará apoyo al Cuerpo de Inspectores de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. El objetivo, dice la norma, es tener más presencia en el territorio para detectar las actuaciones irregulares con rapidez.

De momento, Ecologistas en Acción advierte que la nueva ley consolidará las miles de viviendas irregulares y limitará la potestad de restablecer la legalidad en suelo no urbanizable de especial protección, al permitir la prescripción de la capacidad de actuación de la administración cuando pasen seis años.