Mapa para no perderse entre todos los tipos de contratos a dedo del Gobierno andaluz que apuntan a los tribunales

El Servicio Andaluz de Salud (SAS) lleva contratando a dedo servicios, obras y prestaciones -sin publicidad ni concurrencia competitiva ni control fiscal previo- desde 2019 hasta la actualidad, encadenando todas las variantes que le permite la Ley de Contratos del Sector Público: el contrato de emergencia, el contrato menor y, ahora, el contrato negociado sin publicidad.

Los tres son adjudicaciones a dedo de dinero público a empresas privadas, pero cada tipo tiene sus propios condicionantes. Los tres son legales, pero pueden dejar de serlo si la Administración no argumenta una urgente e imperiosa necesidad que justifique saltarse los controles y evitar un procedimiento en abierto ante una situación sobrevenida, imprevista, como un tornado, un volcán o la pandemia a escala mundial de la Covid-19.

Los tres tipos de contratos a dedo son legales, pero, en manos imprudentes o fraudulentas, pueden tropezar con informes desfavorables de los interventores de la Junta de Andalucía, con los reparos de la Cámara de Cuentas, o pueden incluso descarrilar ante un supuesto de responsabilidad contable, y terminar en una causa judicial por un delito de malversación, desvío de fondos y prevaricación.

En las últimas semanas, el Gobierno de Juan Manuel Moreno ha tropezado con estas tres piedras. Las dudas sobre la contratación a dedo en el SAS han saltado de la contienda parlamentaria, agitadas desde hace un año por el PSOE de Juan Espadas, a los órganos de fiscalización interna, que acusan a la Junta de Andalucía de haber convertido estas figuras excepcionales de contratación en la regla general, por la que se adjudicaron a dedo cientos de millones de euros a un puñado de empresas, sin publicidad ni concurrencia.

Derivar pacientes a la privada

En el último barómetro del Centra, un sondeo financiado por la Consejería de Presidencia, la sanidad ha saltado al segundo escalafón entre las principales preocupaciones de los andaluces, por detrás del paro. En el mismo sondeo de septiembre de 2021, la sanidad era un problema para el 4,9% de los encuestados, hoy lo es para el 13,6%.

El Ejecutivo de Moreno capea desde hace un año dos problemas íntimamente conectados: por un lado, el colapso del sistema sanitario, cuya máxima expresión son las listas de espera de pacientes para operarse o para recibir un diagnóstico. Los últimos datos del Ministerio de Sanidad sitúa a Andalucía como la segunda región con la tasa más alta por habitante de pacientes en espera quirúrgica, con una demora media de 169 días, 48 por encima del tiempo medio en España. Andalucía arrastra más de 200.000 pacientes a la cola de un quirófano, y desde hace más de un año no publica la lista de espera para una prueba diagnóstica, que tiene una relación directa con el posterior embudo para operarse.

De esta situación, que es estructural y viene de largo, deriva el segundo problema: la excesiva dependencia que tiene la sanidad pública del sector privado, y que se traduce en la derivación sistemática de miles de pacientes -y fondos públicos- a clínicas privadas. Los sindicatos sanitarios, las organizaciones de pacientes y los grupos de la oposición en el Parlamento han puesto en cuestión la gestión que está haciendo el Gobierno de Moreno, ensanchando la contratación a dedo con la privada, a la par que presume de “presupuesto récord” y “la mayor plantilla de la historia” en la Consejería de Salud.

Contratos de emergencia más allá de la pandemia

Un juzgado de Sevilla acaba de abrir una investigación por un supuesto delito de malversación y prevaricación en la adjudicación a dedo de 243 millones de euros a clínicas privadas a través de contratos de emergencia entre 2021 y mediados de 2023.

Este es el origen de la toda la polémica, que estalló en marzo del año pasado, después de que elDiario.es revelase que el Gobierno andaluz llevaba dos años y medio prorrogando los contratos de emergencia amparándose en un Real Decreto derogado, que el Ejecutivo central había habilitado durante el primer año de la pandemia para flexibilizar las compras de suministros y la contratación de servicios por parte de las administraciones.

De las tres fórmulas excepcionales que permite la Ley de Contratos del Sector Público, esta es la que menos controles tiene y la que más usó la Junta de Andalucía -y el resto de administraciones- durante los primeros meses de la pandemia, en 2020, mientras contaron con un refuerzo legal con el Real Decreto extraordinario del Gobierno.

Era un momento de psicosis colectiva, en el que primaba la celeridad para contratar recursos y personal sanitario y hacer frente a una pandemia internacional jamás vista, mientras los ingresos hospitalarios por infección y las muertes crecían exponencialmente. El Ministerio de Hacienda derogó ese real decreto en mayo de 2021. En abril, la Consejería andaluza de Hacienda, advirtió por escrito de que debían cesar ese tipo de contrataciones. Pero el SAS continuó dos años más.

Los contratos de emergencia que ahora va a investigar la Justicia nacen de un expediente inicial, autorizado por el entonces gerente del SAS, Miguel Ángel Guzmán, en enero de 2021, con un presupuesto inicial de 70 millones de euros, y que seguirá estirándose, vía adendas y cuatro prórrogas encadenadas, hasta junio de 2023. 24 horas después de que este periódico revelase esta información, el entonces portavoz de la Junta, Ramón Fernández Pacheco, anunció la cancelación de esos contratos a dedo tras la última prórroga.

El PSOE andaluz exigió a Moreno una comisión de investigación sobre este asunto en el Parlamento, pero los populares usaron su mayoría absoluta para impedirlo. El pasado 20 de junio, los 30 diputados socialistas registraron una denuncia ante el juzgado de instrucción 13 de Sevilla por un delito de malversación y prevaricación, acompañado de los expedientes de los contratos de emergencia, las adendas y las prórrogas autorizadas por el SAS.

Entre el 4 y el 31 de julio ampliaron la denuncia con más documentación e informe de los interventores de la Junta. El juzgado admitió la denuncia el pasado 3 de octubre y abrió la primera investigación judicial sobre el Gobierno de Moreno, tras seis años en el poder. El PSOE aún debe confirmar su personación como acusación popular, y la Fiscalía fijar su posición.

La Junta defiende la legalidad y legitimidad de esas prórrogas en la contratación de emergencia hasta finales de 2023, argumentando que la pandemia “seguía vigente” entonces, y que se hizo para “salvar vidas”. Pero de todo lo publicado sobre los contratos a dedo, es el asunto que más preocupa en el Palacio de San Telmo: tienen en contra varios informes de la Intervención Central del SAS relativos al ejercicio 2021 -posteriores a la publicación de la noticia-, informes de los interventores en las ocho provincias, e instrucciones por escrito de la propia Consejería de Hacienda, de abril de 2021, advirtiendo de que el marco legal excepcional de la pandemia “estaba plenamente derogado”, y que el uso de los contratos de emergencia debía volver a ser “residual”, y no la norma.

Los órganos de fiscalización de la Junta tumban las alegaciones que presentó el SAS para justificar sus contratos de emergencia a dedo en 2021, argumentando que entonces la pandemia ya estaba “muy atemperada” y que, en todo caso, ya era un fenómeno lo suficientemente previsible como para volver a la contratación ordinaria en abierto, más transparente y controlada. El informe definitivo de la Intervención Central del SAS relativo a 2021, adelantado por este periódico, censura a la Junta por adjudicar a dedo casi 300 millones a empresas privadas “sin justificación alguna”.

El órgano fiscalizador reprocha al SAS el uso “indebido” de este tipo de contratos de emergencia un año después del impacto de la crisis sanitaria, porque entonces era más “previsible” que en 2020 y, por tanto, “ya deberían haberse contratado con arreglo a la tramitación ordinaria”.

Si la Intervención de la Junta consideraba que la crisis sanitaria estaba “muy atemperada” en 2021 y que continuar con los contratos de emergencia no tenía “justificación alguna”, el informe definitivo de fiscalización del SAS relativo a 2022, que debe publicarse a final de este año, volverá a incidir previsiblemente en esta denuncia, poniendo en una situación complicada a la Junta, que siguió estirando esos contratos hasta finales del año pasado. Lo mismo ocurrirá con el siguiente informe de control permanente, que analizará los contratos de emergencia durante 2023, cuando siguieron vigentes hasta que elDiario.es lo hizo público y el Gobierno de Moreno respondió de inmediato anunciando su cancelación.

De contratos menores a contratos millonarios troceados

Durante los últimos años, el Ejecutivo de Moreno ha ido aprobando acuerdos en Consejo de Gobierno para sustituir la fiscalización previa de determinados gastos por el control financiero permanente, consistente en auditorías a posteriori que se publicaban dos años después del ejercicio analizado.

De ahí surgen los 18 informes de los interventores del SAS, correspondientes a 2020 y a 2021, donde se expurgan todos los contratos de obras, servicios y suministros realizados en esos años. Ahí vuelven a aparecer los contratos de emergencia, pero también una investigación exhaustiva sobre el volumen “elevado” de contratos menores, otra variante excepcional para situaciones de urgencia que, sin embargo, representó casi el 30% del total de contratos que hizo el SAS en las ocho provincias andaluzas en 2021.

Al analizar una “muestra representativa” de esos contratos menores, los interventores destaparon un “fraccionamiento masivo e indebido” de contratos millonarios, adjudicados a dedo a las mismas empresas y por el mismo concepto, para “eludir” los requisitos de publicidad y concurrencia competitiva de la ley.

En total, el Gobierno andaluz adjudicó a dedo 1.225 millones en un año troceando cientos de contratos en las ocho provincias. La mayoría de esos contratos no superaban los 30.000 euros -el tope que fija la ley- pero se adjudicaban, uno tras otro, a las mismas empresas, alcanzando cifras millonarias.

El contrato menor permite sortear los controles de fiscalización habitual, y adjudicar a dedo, sin publicidad ni concurrencia competitiva, siempre que el gasto no exceda de los umbrales fijados en la Ley de Contratos del Sector Público: hasta 15.000 euros para suministros; hasta 30.000 euros para prestaciones sanitarias y hasta 40.000 euros para obras. La Intervención de la Junta acusa al SAS de abusar del contrato menor “en fraude de ley”.

Las auditorías en las ocho provincias denuncian que la Consejería de Salud llevaba años “abusando” de esta vía de contratación a dedo, antes incluso de la pandemia de Covid-19, y a pesar de las reiteradas advertencias del órgano de fiscalización interna, que hace dos años ya dio la voz de alarma a la Consejería de Hacienda.

Tanto la Intervención General de la Junta de Andalucía, en un informe de actuación de 2022 que ya alertó directamente a la Consejería de Hacienda sobre el fraccionamiento masivo de contratos en el ejercicio 2019, previo a la pandemia; como en los posteriores informes definitivos de los auditores del SAS en las ocho provincias en 2020 y en 2021, se denuncia un “uso sistémico” de la adjudicación a dedo de contratos a empresas privadas, bien con la fórmula del contrato de emergencia, o bien a través del troceamiento recurrente de contratos menores.

“Dado que este incumplimiento ha sido advertido en anteriores informes y recomendaciones, se trata de una práctica mantenida en el tiempo y cuyo montante sigue siendo amplio”, reza uno de los informes provinciales del supervisor. Tras publicarse los informes, el Gobierno andaluz ha justificado este fraccionamiento de contratos con las mismas alegaciones que presentó a la Intervención, y que fueron desestimadas. A saber: era para “salvar vidas”, era “cuestión de vida o muerte”.

Pero la Intervención responde que, aunque fuera cierto que la pandemia seguía vigente en 2021, “no justifica el fraccionamiento masivo” de contratos, cuyo fin no era otro sino “alterar” sistemáticamente el objeto de esos contratos para “evitar la aplicación de los umbrales de la contratación menor que establece la legislación”. “Se ha buscado disminuir la cuantía del mismo” para justificar la adjudicación a dedo a una misma empresa, “eludiéndose así los requisitos de publicidad y concurrencia competitiva” y, en definitiva, “infringir la ley”, concluyen.

Los contratos negociados sin publicidad, la última modalidad a dedo

El último escalón de la adjudicación a dedo llega hasta nuestros días. En octubre de 2023, el Gobierno andaluz hizo el amago de volver a la contratación ordinaria, en abierto, anunciando un “plan de choque” para embridar las listas de espera con un presupuesto estimado de 734 millones en cuatro años, para concertar operaciones quirúrgicas y pruebas diagnósticas, a través de licitaciones en abierto, con publicidad y concurrencia.

El SAS sacó a licitación dos acuerdos marco que fijaban unas condiciones homogéneas para contratar con la sanidad privada la derivación de miles de pacientes en lista de espera para operarse en la pública -por valor de 533,3 millones- y para trasladar las pruebas diagnósticas pendientes, por un montante de 201,1 millones.

Pero el plan no llegó a cuajar. El equipo que diseñó los acuerdos marco fue destituido, junto con toda la cúpula del SAS, entre diciembre de 2023 y enero de 2024, y la Junta metió en un cajón el plan de volver a la contratación en abierto. En febrero, el Consejo de Gobierno aprobó otro “plan de choque” que pasaba por volver a las adjudicaciones a dedo, a través de la modalidad del contrato negociado sin publicidad.

Esta fórmula volvía a generar muchas “dudas jurídicas” en la dirección de la Consejería de Salud, porque algunos directivos advertían de que se trataba “de una variante de la contratación de emergencia, que no está justificada porque no existen los tres requisitos que exige la Ley de Contratos Públicos”, a saber: una “imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo”, según el artículo 168.b de la citada ley.

Pese a las dudas internas, el Ejecutivo de Moreno autorizó un nuevo paquete de adjudicaciones a dedo de casi 120 millones de euros a clínicas privadas, con el objetivo de derivar a 91.248 pacientes para operarse en un plazo de seis meses (hasta finales de 2024). Aquel acuerdo suponía un incremento significativo del gasto que el SAS dedica a los conciertos con la sanidad privada en los Presupuestos para 2024 que, según la oposición de izquierdas, asciende a 658 millones, “100 millones más de lo presupuestado”.

El gabinete jurídico de la Junta dio el visto bueno a la decisión de reactivar el marco de contratación pública excepcional que se usó en lo peor de la pandemia, en 2020, para justificar los nuevos contratos a dedo con clínicas privadas hasta 2025. La partida inicial era de casi 120 millones, pero el acuerdo autorizaba a ampliar el presupuesto hasta los 275,6 millones, y dejaba escrito que mientras estos contratos a dedo estuvieran en vigor, los acuerdos marco diseñados previamente para volver a la contratación en abierto seguirían paralizados.

En el último pleno en el Parlamento, el PSOE presentó una moción muy dura contra la Consejería de Salud, reprochándole que usara, por sistema, la adjudicación a dedo de partidas millonarias a empresas seleccionadas sin concurso ni publicidad. Los socialistas cuestionaban la legalidad de los contratos de emergencia -que han denunciado en los juzgados-, del abuso de los contratos menores fragmentados “en fraude de ley” y, por último, de la vigencia de los contratos negociados sin publicidad de la Consejería de Salud con un puñado de clínicas privadas.

El daño estructural de la sanidad pública

La sanidad andaluza, ha reconocido esta semana el propio Moreno, tiene problemas estructurales graves, muy anteriores a la pandemia de Covid de 2020: ha aumentado la población de personas mayores y, en consecuencia, el número de enfermos crónicos, pluripatológicos y oncológicos; falta de personal, faltan de recursos y existe una profunda dependencia de la sanidad privada, que en los últimos años se ha estrechado más y más al ritmo que crecía la lista de pacientes en espera de un diagnóstico o para operarse.

Esta debilidad congénita terminó de romper las costuras del Servicio Andaluz de Salud con la pandemia que, según los sindicatos sanitarios y todo el arco de la oposición, aprovechó la coyuntura para aferrarse a la contratación a dedo con la sanidad privada como vía de escape para no colapsar, para derivar a cientos, miles de pacientes en lista de espera a hospitales privados.

A finales de 2023, la Consejería de Salud llevaba año y medio sin actualizar los datos con las listas de espera quirúrgicas. Cuando finalmente salieron a la luz -en noviembre se publicó la foto fija a junio de 2023- la cola rebasaba el millón de personas aguardando para una operación o para la cita con un especialista (un 12% de la población andaluza), y la cifra de los que habían rebasado el plazo máximo legal para un quirófano había aumentado un 227,5%. “El crecimiento de pacientes fue paulatino, constatable, y público cada seis meses. No fue imprevisible”, admitieron entonces fuentes del SAS.