Efecto directo y primacía en el Derecho Europeo (y II)

Respecto al principio de primacía y su incorporación al acervo comunitario, será mediante la sentencia TJCE, de 15 de julio de 1964, Asunto COSTA/ENEL, Nº 6/64, dictada con ocasión de una cuestión prejudicial en un asunto en el que se planteaba la violación de algunos preceptos del Tratado de Roma por parte de la ley italiana sobre nacionalización de la energía eléctrica de 1962: la ley ENEL. Dicha ley era posterior a la ley que había aprobado y ordenado la ejecución de los Tratados comunitarios en Italia, por lo que surgía la cuestión de si resultaba de aplicación al caso la regla sobre sucesión de leyes en el tiempo. La cuestión prejudicial fue interpuesta por Flaminio Costa contra la empresa de electricidad ENEL.

Dicha sentencia recoge, entre otras consideraciones, los siguientes extractos textuales “?al establecer una Comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias, de personalidad jurídica, de capacidad, con facultad de representación internacional, y más, en concreto, con poderes reales nacidos de una limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad estos han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos y creado así un corpus normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos. Considerando que esta integración de disposiciones que provienen de fuente comunitaria en el Derecho de cada país miembro y, de modo más general, los términos y el espíritu del Tratado tienen como corolario la imposibilidad en que están los Estados de hacer prevalecer en contra de un orden jurídico aceptado por ellos, sobre la base de la reciprocidad, una medida ulterior unilateral que no puede serle oponible?”, añadiendo que “... Considerando que... el Tratado CEE ha instituido un orden jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del tratado y que se impone a sus respectivas jurisdicciones... Considerando que? surgido de una fuente autónoma, el Derecho nacido del tratado no podría, en función de su naturaleza específica original, vérsele oponer judicialmente un texto interno cualquiera que sea, sin perder su carácter comunitario y sin que se pusiera en causa la base jurídica de la misma Comunidad... Considerando que el art. 37.2 contiene una prohibición incondicional que no constituye una obligación de hacer sino de no hacer...Considerando que una prohibición tan formalmente expresada, que entró en vigor con el tratado en el conjunto de la Comunidad y, por esto mismo, integrada en el sistema jurídico de los Estados miembros, pasa a ser ley entre ellos y afecta directamente a sus nacionales en beneficio de los cuales ha generado derechos individuales que los jueces nacionales deben tutelar... La Corte... declara en Derecho:... 4º) El art. 37.2 constituye en todas sus disposiciones una regla comunitaria susceptible de atribuir a los justiciables derechos que las jurisdicciones internas deben tutelar...” “Considerando que? según los términos de este artículo (art.177, actual art. 267 del TFUE) los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones, como en este caso concreto, no son susceptibles de ulterior recurso, deben plantear al tribunal la cuestión prejudicial sobre la ”interpretación del tratado“, cuando tal cuestión sea suscitada ante ellos; Que, por la vía de esta disposición, el Tribunal no puede, ni aplicar el Tratado a un caso determinado, ni resolver sobre la validez de una medida de Derecho interno con respecto al Tratado? Que se trata, pues, no de pronunciarse sobre la validez de una ley italiana con respecto al Tratado, sino solamente de interpretar los artículos mencionados más arriba a la luz de los datos jurídicos?”

Por tanto debemos deducir que la sentencia del Tribunal de Justicia de las CE, de 15 de julio de 1964, Asunto Flaminio Costa contra ENEL establece el principio de primacía del derecho comunitario sobre el de los Estados miembros. Esta sentencia basa su importancia al ser un principio no recogido expresamente en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. En este sentido, es importante resaltar que en la fallida Constitución Europea, amparada en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa de octubre de 2004, sí se recogía expresamente este principio de primacía del Derecho de la Unión Europea en el art. I-6. Sin embargo, el tratado de reforma que supone el Tratado de Lisboa, tanto en las modificaciones introducidas en el TUE como en el TFUE, no lo menciona de forma expresa. Sí se menciona en la Declaración de la Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros (CIG 6/07), celebrada en julio de 2007, en la que se marca el calendario y los objetivos de lo que había de resultar en Tratado de Lisboa, la cual dice: “...con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia”. Es más, se decidió incorporar en el Acta Final el Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre la primacía indicando que “...el principio de primacía del Derecho Comunitario es inherente a la naturaleza específica de la UE” (Documento 11197/07, JUR 260)

En esta sentencia, el Tribunal de Justicia indicó que “a diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE instituyó un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del Tratado y que vincula a sus órganos jurisdiccionales”, por tanto supedita el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros al comunitario adquiriendo el Derecho comunitario un valor superior al de los Estados miembros, así entre otros el Art.197.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) indica textualmente“?la obligación de los Estados miembros de aplicar el Derecho de la Unión?”. Para ello, el Tribunal de Justicia, invocando los términos y el espíritu del Tratado, considera que el efecto de primacía limita el margen de maniobra de los Estados impidiéndoles hacer prevalecer un Derecho opuesto al de las instituciones europeas.

Según ya hemos indicado anteriormente, los Estados miembros tampoco pueden basarse en una norma nacional preexistente a la aprobación de un texto comunitario, si existe contradicción entre una y otro. Así, si una norma nacional es contraria a una disposición comunitaria, se aplica la disposición comunitaria. Deduciéndose por tanto que la preferencia del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional es independiente de la naturaleza de la norma comunitaria en cuestión y de lo que diga sobre ello el Derecho nacional. Incluso la constitución nacional está sujeta a este principio de primacía. En este último aspecto señalar que desde la resolución San Michele de 22 de junio de 1965, el Tribunal de Justicia ha considerado que corresponde al juez nacional no aplicar las disposiciones de una constitución que cuestione el Derecho comunitario.

Igualmente, los Estados miembros tampoco pueden alegar la norma de reciprocidad en virtud de la cual uno de ellos puede eximirse de sus obligaciones comunitarias hasta que todos los demás se hayan sometido a ellas. Es decir, un Estado miembro debe acatar el Derecho comunitario si éste es jurídicamente vinculante. En la sentencia COSTA/ENEL, el Tribunal de Justicia precisa a este respecto que el principio de primacía “tiene como corolario la imposibilidad de que los Estados miembros hagan prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral”.

Además, el Tribunal tomó en consideración que los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin discriminación basada en la nacionalidad de los particulares; pues bien, el Derecho comunitario no podría existir si se admitiese que cada Estado miembro puede, en razón de sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente, dado que ello generaría un trato desigual entre los nacionales de los Estados miembros. La primacía del derecho comunitario es, en este sentido, una característica absoluta y una condición existencial de las propias Comunidades Europeas.

El Tribunal precisó que el principio de primacía beneficia a todas las normas de Derecho europeo, tanto si proceden del Derecho primario como del Derecho derivado.

Al TJUE le compete ejercer el control de la correcta aplicación del principio de primacía. Tiene potestad para sancionar a los Estados miembros que no la respetan, mediante las decisiones que dicta sobre los fundamentos de los distintos recursos previstos por los Tratados, en particular, el recurso por incumplimiento. El Derecho europeo es en consecuencia un derecho paralelo e independiente del Derecho interno de los Estados miembros, quedando patentado en la jurisprudencia del propio TJUE.

Corresponde al juez nacional hacer respetar el principio de primacía. Éste puede, en su caso, hacer uso del recurso prejudicial, en caso de duda en cuanto a la aplicación de este principio. En la sentencia Factortame, de 19 de junio de 1990, el TJUE indicó que una jurisdicción nacional, en el marco de una cuestión prejudicial sobre la validez de una norma nacional, deberá suspender inmediatamente la aplicación de esta norma, a la espera de la solución preconizada por el TJUE y de la sentencia que el órgano jurisdiccional dicte al respecto en cuanto al fondo.

El efecto es la no aplicación del Derecho nacional. Por consiguiente, éste último ni se cancela ni se deroga, sino que se suspende su carácter jurídicamente vinculante. Las autoridades nacionales deben abstenerse de aplicar el texto en cuestión, so pena de que el TJUE condene al Estado miembro por incumplimiento.

5.- Conclusiones.

Como conclusión, señalar que a tenor de todo lo expuesto anteriormente, aun no estando expresamente recogidos en los Tratados, mediante las sentencias dictadas por el TJUE, las cuales sientan jurisprudencia, se han incorporado al acervo de la Unión, por tanto del Derecho europeo, los principios del efecto directo; de la responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a particulares como consecuencia de una violación del Derecho Comunitario; y de primacía.

Todo ello convierte a la UE en una auténtica realidad supranacional, con atribuciones soberanas, mediante la cesión de competencias desde los Estados miembros ?se hace por atribución lo cual implica que sigue siendo el titular de la competencia y puede recuperarla mediante denuncia de los tratados-, donde se articulan los mecanismos para cumplir y hacer cumplir las propias normas comunitarias, incluyendo la capacidad coercitiva o de sanción a los Estados que no respeten el ordenamiento comunitario. Todo ello sobre la base de una serie de condiciones ya que el propio TJUE establece que, por ejemplo para la aplicabilidad o efecto directo “las obligaciones deben ser precisas, claras, incondicionales y no requerir medidas complementarias, tanto de carácter nacional como europeo.”

*Juan José Rodríguez Guerra es Máster en Unión Europea por la UNED, donde realiza su Tesis doctoral, y es profesor de Ciencia Política y Sociología en UNED-Las Palmas.

Juan José Rodríguez Guerra*