¿Autonomismo o federalismo?: la crisis en Catalunya reactiva la necesidad de reformar la Constitución
El Reino de España es, contrariamente a lo que se percibe, un estado más descentralizado que la República Federal Alemana. En términos generales, según los modelos actuales, un estado federal tiene más mecanismos centralizadores y preserva más la igualdad entre los territorios de lo que se ha conseguido, por ejemplo, con el actual estado autonómico.
La crisis de Catalunya ha reactivado de nuevo la necesidad de reformar la Constitución de 1978 y avanzar hacia un estado federal como fórmula de renovación de un caducado sistema autonómico que, tras 40 años de vigencia, hace aguas por todas partes.
Con el PSOE a la cabeza, los adalides del federalismo creen que este modelo conseguiría que, como ocurrió hace cuatro décadas, el desarraigo que un tercio de la población catalana siente hacia el resto de España revertiría lo suficiente para que el independentismo rebajara sus ganas de secesión y volviera a reinar en el país la paz social rota en los últimos cinco años y prácticamente dinamitada en el último mes y medio.
Pero, sin embargo, no son pocos los juristas y expertos en Derecho Internacional que cuestionan que un estado federal sea una solución mejor para España que el desarrollo total y revisión del Título VIII de la actual Constitución, que fue el que insufló vida a las autonomías.
Hasta ahora, esa revisión se ha tornado imposible, pues la misma depende de que se una a ella la formación política que se opuso desde su inicio al Estado autonómico: el Partido Popular. Por eso ha sido un gran triunfo del líder socialista, Pedro Sánchez, arrancar en la noche del 10 de octubre de 2017 al presidente Mariano Rajoy el compromiso de activar la reforma constitucional.
Romper España
El líder de Podemos, Pablo Iglesias, recordó en el debate que mantuvo con el presidente Rajoy con motivo de la activación del artículo 155 de la Constitución, que en su momento fueron los conservadores quienes se negaron a reconocer el término nacionalidad que al propio ex presidente Adolfo Suárez no le importaba admitir en la Constitución.
“No se ha demostrado que en el título VIII no haya una clara ruptura del Estado español”. Quien así hablaba desde la tribuna de oradores del Congreso de los Diputados un día de julio de 1978 era Manuel Fraga Iribarne, entonces líder de Alianza Popular (AP), presidente fundador del Partido Popular (PP), la opción política que gobierna España 39 años después de que se pronunciaran esas rotundas palabras.
Un discurso que contó con 248 votos en contra, 17 a favor y dos abstenciones.
Pero antes de ese debate, hubo otros durante la Comisión parlamentaria constitucional. En el del artículo 130 (que, finalmente, fue el 137), Fraga pretendía que se dijera que “el territorio de España se divide en regiones, provincias y municipios…”, sin que apareciera para nada el concepto de comunidad autónoma.
Para el fundador de AP y del PP, en el Título VIII se dirimían dos cuestiones fundamentales, y por eso defendió un voto particular a la totalidad del mismo: “Si se concibe España como una nación que, a través de un Estado formado por la soberanía popular, procede a organizar su territorio; o si concebimos a España -y así se ha expresado ya en esta Comisión con palabras que algunos no olvidaremos jamás- como una nación de naciones, un Estado plurinacional”.
Sin embargo, Fraga no era el único gran dirigente del partido que ahora gobierna España en cuestionar el Título que desarrolla la organización territorial del Estado. El ex presidente de honor del PP, José María Aznar, escribió en La Nueva Rioja el 23 de febrero de 1979: “Tal como está redactada la Constitución de 1978, los españoles no sabemos (…) si el desarrollo de las autonomías va a realizarse con criterios de unidad y solidaridad o prevalecerán las tendencias gravemente disolventes agazapadas en el término nacionalidades”.
Aznar, que afirmó en diciembre de 2012 en Los Desayunos de TVE que “hay que ordenar un Estado desbordado, insostenible e inútil, en constante centrifugación y destrucción”.
Federalismo = Autonomismo
Dicho esto, habría que recordar que un estado federal es una forma de organización política descentralizada, con un Gobierno central y distintos entes territoriales autónomos, que se relacionan conforme a lo dispuesto en una constitución federal; en ella se establece cómo se distribuyen las competencias entre las instituciones centrales y las territoriales.
Por tanto, ¿En qué se diferencia un estado federal del que tenemos en España? Pues, literalmente, en muy poco. Los territorios que forman parte del estado central (federación) se llaman a su vez estados (federados), y tienen su propia constitución. En España son comunidades autónomas y tienen estatutos de autonomía.
El exdirigente del Partido Socialista Canario-PSOE y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de La Laguna Santiago Pérez, pronunciaba en 2013 una conferencia en el Parlamento de Canarias en la que aseguraba que “la Constitución de 1978 contiene los elementos necesarios y suficientes para desarrollar y consolidar un Estado profundamente descentralizado, reconoce a las comunidades territoriales un autogobierno similar al de los estados miembros en un sistema federal y, especialmente, delimita las competencias de las instituciones y órganos centrales, incorporando las experiencias del federalismo contemporáneo tal y como funciona realmente”.
Unir
Federal viene del latín federare, que significa unir. No se puede negar que el despliegue del estado social ha significado un fortalecimiento impresionante de los gobiernos federales alemán y norteamericano, justificado en la igualación de las condiciones de vida de todos sus ciudadanos y con amplio respaldo de éstos, buscando constantemente cohesión política y social. Pero se obvia que ese fortalecimiento del poder federal se ha llevado a cabo a costa del que tienen los estados miembros.
Es, justamente, lo contrario de lo que se reivindica en España, donde los gobiernos autonómicos quieren cada vez más competencias legislativas en detrimento del Estado. Y es en lo que, en buena medida, reivindica la Generalitat, junto a un incremento de fondos para poder desarrollar su nueva y potente estructura competencial.
Quizá por ese motivo se habla, como han hecho en Canarias los líderes de Podemos (Noemí Santana) y Nueva Canarias (Román Rodríguez) de federalismo asimétrico frente al simétrico, en el que cada territorio tiene los mismos poderes y las mismas competencias que el resto.
En el estado federal asimétrico puede haber uno o varios territorios que tengan más competencias que el resto. La mayor parte de estados federales son simétricos y, sin embargo, un caso de federalismo asimétrico es, paradójicamente, el Estado autonómico español, al menos como lo concibieron los constituyentes de 1978, pues Navarra y País Vasco tienen más competencias en materia fiscal que el resto de comunidades. Y en Canarias, por ejemplo, existe un Régimen Económico y Fiscal (REF) específico que no rige en el resto del territorio nacional, hasta el punto de que tenemos nuestro propio IVA (el IGIC) con tipos impositivos mucho más bajos.
Por tanto, la España autonómica es asimétrica y quienes hablan de implantar un estado federal asimétrico están, realmente, defendiendo el vigente modelo autonómico, pero ocultándolo con un concepto que parece alejado del maltrecho sistema de comunidades autónomas. Vino viejo presentado en odres nuevos.
El 8 de junio de 1873 las Cortes Constituyentes proclamaron la República Federal en España y se presentó un proyecto de constitución federal que no llegó a aprobarse, pues se sucedieron las declaraciones de independencia de diversos territorios y cantones hasta que se produjo la restauración monárquica en 1874.
En 2013, 240 años más tarde de aquella efeméride, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) que lideraba Alfredo Pérez Rubalcaba, formación política que abandonó el federalismo de su ideario y sus estatutos hace décadas, retomó la bandera federal que continúa blandiendo ahora Pedro Sánchez.
Cuando hace cuatro años Rubalcaba se reunió con el entonces presidente Paulino Rivero, defendió las bondades que tendría para Canarias formar parte de una España federal, asegurando que la prórroga unilateral por parte del Gobierno central que presidía Mariano Rajoy de la reforma del REF hasta el 2015 no se hubiera podido llevar a cabo.
Ximo Puig, el líder de los socialistas valencianos (PSPV-PSOE) y actual presidente de esa comunidad autónoma, también aseguró durante una visita a Las Palmas de Gran Canaria para disertar sobre el nuevo modelo territorial que defendían los socialistas que “Canarias estaría mucho más cómoda, mejor recogida, en un estado federal”, pues las características endógenas y diferenciales del Archipiélago tendrían “más presencia” y “más lealtad institucional” en un modelo federal.
RDA y EEUU
Vistas las bondades que resaltan los federalistas, habría que analizar si ofrece más independencia a las regiones un Estado federal o uno autonómico. Y la respuesta es que dependerá del nivel de autonomía que se conceda en cada caso.
Tomando a Alemania como ejemplo, a través del Bundesrat (Senado), los länder (estados federales) participan intensamente “en la formación de la voluntad política de la Federación” y, en consecuencia, en la elaboración y aprobación de las normas federales, incluidos ciertos reglamentos. Sin embargo, la Ley Fundamental alemana recoge un buen número de leyes que requieren la aprobación del Bundesrat, lo que coloca a esta Cámara en una posición fuerte en el procedimiento legislativo.
Sin embargo, ese fortalecimiento ha sido la compensación a la pérdida de competencias legislativas de los propios länder y sus parlamentos.
Por otra parte, el Senado norteamericano es un órgano de dirección política del país que contrapesa el poder del presidente, especialmente desde que los miembros son elegidos directamente por la población de los estados desde hace un siglo. Un Senado, por tanto, que no tiene especialización federal alguna ni por sus competencias legislativas, ni por la actividad de control sobre el gobierno federal, ni por la proyección de los senadores.
La Confederación
La federación tiene una constitución propia y constituye un solo Estado desde el punto de vista del Derecho Internacional, un único sujeto jurídico desde el punto de vista internacional. Como la España autonómica.
Sin embargo, desde el independentismo y los nacionalismos catalán, vasco y gallego se apunta a una solución diferente más acorde con la Confederación.
Un sistema que se basa en un tratado internacional entre los estados que forman parte de la misma y que mantienen su soberanía como estados desde el punto de vista del Derecho Internacional, pues por más que diga lo contrario el presidente de la Generalitat, Carles Puigdemont, un estado federal no puede separarse del resto si así lo desea en un determinado momento, pues depende de lo que diga la constitución.
Y normalmente no puede hacerlo, pues el pacto constitucional establece que se necesita contar con el resto. Así que estamos en el mismo punto que en la actualidad.
Para Pérez, “tanto fortalecer un estado federal al mismo tiempo que las competencias legislativas de sus miembros, como propugna el PSOE, como ir hacia una confederación, como defienden algunos nacionalismos, son modelos absolutamente inviables que están abocados al colapso y a la desaparición de España como unidad jurídica”.
Es decir, que el problema no es la arquitectura constitucional, sino recomponer el consenso político de construir España como realidad jurídica unitaria, plural y solidaria.
