Los Presupuestos de Cantabria: ¿Cuánto se gasta realmente?

En estas semanas se debate en el Parlamento de Cantabria el proyecto de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el próximo año, que ha presentado el Gobierno autonómico. Son, por ello, fechas en las que proliferan las cifras y las valoraciones acerca de las políticas que presta nuestra autonomía, marcadas por las alabanzas de unos y las críticas de otros.

Los Presupuestos recogen los planes de un Gobierno acerca de los ingresos con los que contará en el próximo ejercicio y los gastos a los que destinará esos recursos. No obstante, es importante puntualizar que son ni más ni menos que eso: un compendio de previsiones, que pueden luego distar, en mayor o menor medida, de lo que se lleve a cabo realmente. Entonces, ¿cuánto ingresa y cuánto gasta realmente nuestro Gobierno? El objetivo de este artículo es responder a esta pregunta, describiendo, además, cómo han evolucionado los ingresos y los gastos de Cantabria en los últimos años.

El gráfico 1 muestra la evolución de los ingresos no financieros contemplados en el Presupuesto de Cantabria (la línea azul discontinua) y de los que finalmente tuvieron lugar de acuerdo con la liquidación presupuestaria (la línea azul continua), la cual recoge la magnitud de los ingresos y los gastos una vez finalizado el año. Para los ingresos presupuestados la última cifra que se conoce corresponde a 2018, mientras que para los liquidados se limita a 2016 (el último año completo). El gráfico muestra también, como elemento de comparación, la evolución del PIB de nuestra comunidad (referenciado al eje de la derecha). Todas las cifras se expresan a precios constantes de 2008 (esto es, descontando el efecto de la inflación).

De este gráfico pueden extraerse tres conclusiones. En primer lugar, los ingresos reales de Cantabria se han situado sistemáticamente por debajo de los contemplados en el Presupuesto. Este desfase ha rondado, en general, los 100-120 millones de euros (M€), aunque llegó a acercarse a los 150 en 2011. La diferencia se ha debido, fundamentalmente, al incumplimiento de las previsiones de recaudación de algunos impuestos propios (en especial, los ligados a la compraventa de vivienda, muy afectados por la crisis del sector), a determinadas transferencias del Estado y a ingresos contemplados por venta de inmuebles que luego no se han llevado a cabo. La estimación al alza de los ingresos es una práctica habitual de las administraciones, dado que les sirve para permitirse incluir un mayor nivel de gastos en los Presupuestos. Sin embargo, una desviación importante respecto a las previsiones de ingresos llevará a que, a lo largo del ejercicio, los gastos no alcancen tampoco lo que figura en el Presupuesto.

En segundo lugar, el gráfico muestra también cómo, a pesar de la recuperación que viene produciéndose desde 2014, los ingresos no financieros del Presupuesto de Cantabria continúan, en términos reales (esto es, descontando el efecto de la inflación), sensiblemente por debajo de los valores previos a la crisis. En concreto, a precios equivalentes, los ingresos presupuestados en 2018 se encontrarán unos 170 millones de euros por debajo de los de 2008. Con lo observado en años anteriores, además, es muy improbable que la liquidación final de ingresos que efectivamente se produzca en el próximo año permita reducir esta brecha. Cantabria, por tanto, seguirá contando en 2018 con menos recursos, en términos reales, de los que tenía hace 10 años.

En tercer lugar, los ingresos de nuestra Comunidad han evolucionado, en estos 10 años, peor de lo que lo ha hecho nuestra economía (medida a través del PIB). Como se observa, con el estallido de la crisis los ingresos de Cantabria cayeron sustancialmente más, incluso, de lo que lo hizo el PIB. Esto se debió, fundamentalmente, a la conjunción de una fiscalidad insuficiente y demasiado dependiente del sector inmobiliario con la entrada en vigor del nuevo sistema de financiación autonómica, que conllevó una sensible disminución de las transferencias procedentes del Estado. Desde 2014, aunque los ingresos de Cantabria se están recuperando, no lo están haciendo a un ritmo superior al del PIB, por lo que la distancia entre ambas variables generada con la crisis persiste.

El gráfico 2 reproduce la misma información, pero en lo que respecta a los gastos no financieros: la línea roja discontinua, los contemplados en los Presupuestos (hasta 2018); la línea roja continua, los efectivamente liquidados a cierre del ejercicio (hasta 2016); y la línea gris, el PIB. En este segundo gráfico se observa, primero, que los gastos liquidados se han encontrado sistemáticamente, como ocurría con los ingresos, por debajo de lo presupuestado (salvo en 2012, por un elemento puntual como fue el plan de pago a proveedores).

No obstante, la desviación en los gastos ha tendido a ser algo menor que la de los ingresos, rondando los 80 millones de euros desde 2010 (con un pico de unos 110 en 2014). Las desviaciones han afectado especialmente a políticas fuertemente basadas en la inversión pública, un tipo de gasto que es más fácil cancelar que otros más ligados al funcionamiento ordinario de la administración. Por ejemplo, entre 2010 y 2014, el gasto final en infraestructuras fue unos 48 millones de euros menor que lo presupuestado; en agricultura, ganadería, pesca y alimentación, en industria y energía y en comercio y turismo la diferencia entre lo presupuestado y lo gastado fue de unos 11, 9 y 7 millones de euros, respectivamente.

Las desviaciones también han afectado a otras políticas: empleo, donde se han gastado una media de 10 millones de euros menos de lo presupuestado; cultura y vivienda, donde la diferencia ha sido, en promedio, de unos 9 y unos 7 millones de euros, respectivamente; y, en determinados años, a los servicios sociales (donde la diferencia entre el gasto liquidado y el presupuestado superó los 20 millones de euros en 2013 y 2014), la educación y la I+D+i (donde superó los 30 y los 11 millones de euros, respectivamente, en 2012). En algunos casos, por tanto, el incumplimiento de los Presupuestos ha hecho que los recortes hayan sido, en realidad, incluso más graves de lo contemplado en los mismos.

La segunda conclusión que se desprende del gráfico 2 es que los gastos no financieros, a precios equivalentes, también continúan por debajo de los niveles de 2008, incluso si lo que se analizan son los contemplados en el Presupuesto. No obstante, si se toma el conjunto de la última década, la evolución de los gastos no ha sido tan mala como la de los ingresos: en términos reales, los gastos previstos para 2018 se encuentran unos 90 millones de euros por debajo de los de 2008, mientras que la caída de los ingresos es de unos 170 millones.

En la última década, de hecho, los gastos de nuestra comunidad han seguido una evolución similar a la del PIB, mientras que la de los ingresos ha sido peor. Si los gastos no han caído más ha sido por el recurso al endeudamiento, al que se han visto abocadas las comunidades autónomas durante los peores años de la crisis. Sin embargo, una vez finalizada la crisis, dado que la insuficiencia de ingresos persiste, acompañada de las crecientes limitaciones al endeudamiento impuestas por el calendario de reducción del déficit, la recuperación del gasto no está alcanzando, como se comprueba en el gráfico, el ritmo que muestra la recuperación del conjunto de la economía.

De los datos analizados en este artículo se deduce que, presumiblemente, casi todo lo que figura en los Presupuestos que se aprueben en el Parlamento de Cantabria se cumplirá. No obstante, ese “casi” introduce un matiz importante. Sistemáticamente, ni los ingresos ni los gastos de nuestra comunidad (al igual que ocurre habitualmente con casi todas las administraciones) alcanzan lo previsto en los Presupuestos. No obstante, la desviación en los primeros (que, en los últimos años ha rondado los 120 millones de euros, el 6% del Presupuesto) ha sido generalmente inferior a la de los segundos (en torno a los 80 millones, el 4% del Presupuesto). Ello explica el reiterado incumplimiento del objetivo de déficit presupuestario, calculado como la diferencia entre ingresos y gastos no financieros (junto con una serie de ajustes en términos de Contabilidad Nacional).

De todas formas, no debería preocuparnos tanto el incumplimiento del dichoso objetivo en sí (el cual recibe una excesiva, y casi obsesiva, atención política y mediática), sino las causas que subyacen: la insuficiencia crónica de recursos de nuestra comunidad, en particular, y del grueso de autonomías españolas, en general, que genera un estrangulamiento de la financiación de las políticas que prestan. Y que son, fundamentalmente, las correspondientes a los servicios públicos del Estado del bienestar (sanidad, educación y servicios sociales, que suponen en torno a tres cuartas partes del presupuesto autonómico), junto con otras importantes competencias en lo que respecta a políticas económicas y sectoriales o materias como las infraestructuras y la I+D.

Los ingresos públicos autonómicos no están recuperando el terreno perdido durante la crisis al ritmo suficiente como para permitir que los gastos puedan recuperarse, al menos, al mismo ritmo que la economía sin tener que recurrir al endeudamiento. Por ello, en un momento en el que ya ha comenzado a discutirse la reforma de la financiación autonómica (y, de momento, con expectativas no demasiado positivas, precisamente, para Cantabria), hemos de reflexionar acerca de tres preguntas. Primero, ¿queremos una administración autonómica más pequeña (esto es, que haga menos cosas, o que las haga de manera menos ambiciosa)? Y, si es así, ¿qué cuestiones vamos a recortar? Segundo, ¿estamos dispuestos a pagar más impuestos en nuestra comunidad? Y, si es así, ¿quiénes, y cómo, lo van (lo vamos) a pagar? Y tercero, ¿queremos una financiación autonómica más dependiente del Gobierno central, o de las autonomías más ricas? Y, si es así, de nuevo, ¿quiénes, y cómo, lo van a pagar? (y cómo vamos a convencerles para que lo hagan).

En el actual escenario, estas tres preguntas no admiten tres 'no' por respuesta. Será necesario responder 'sí' a al menos una de ellas o, incluso, un 'sí' parcial a dos de ellas, o a una combinación de las tres. De qué decidamos depende no solo la sostenibilidad de nuestras autonomías, sino también nuestro modelo de sociedad, de Estado y de convivencia. No es poca cosa.

En estas semanas se debate en el Parlamento de Cantabria el proyecto de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el próximo año, que ha presentado el Gobierno autonómico. Son, por ello, fechas en las que proliferan las cifras y las valoraciones acerca de las políticas que presta nuestra autonomía, marcadas por las alabanzas de unos y las críticas de otros.

Los Presupuestos recogen los planes de un Gobierno acerca de los ingresos con los que contará en el próximo ejercicio y los gastos a los que destinará esos recursos. No obstante, es importante puntualizar que son ni más ni menos que eso: un compendio de previsiones, que pueden luego distar, en mayor o menor medida, de lo que se lleve a cabo realmente. Entonces, ¿cuánto ingresa y cuánto gasta realmente nuestro Gobierno? El objetivo de este artículo es responder a esta pregunta, describiendo, además, cómo han evolucionado los ingresos y los gastos de Cantabria en los últimos años.