¿Se pueden prevenir las inundaciones fluviales?: ventajas y carencias de los mapas de riesgo en la demarcación del Tajo

8 de septiembre de 2018. La localidad toledana de Cebolla es víctima de una devastadora inundación al desbordarse el arroyo que atraviesa el pueblo. 21 de septiembre de 2019. Varios pueblos de Cuenca y Albacete se ven afectados por inundaciones. Agosto de este mismo año: la provincia de Toledo sufre los efectos de lluvias copiosas.

Son solo tres ejemplos de las consecuencias de las lluvias torrenciales que desbordan ríos y arroyos y que dejan tras de sí muchas pérdidas, a veces en vidas humanas. En realidad no son un fenómeno natural nuevo, pero sí cada vez más frecuente, según los expertos.

Curiosamente, el mes de octubre de 2019 ha sido en su conjunto “muy cálido” en varios puntos de Castilla-La Mancha, con dos grados por encima de los valores normales, una de las anomalías más altas registradas en el país y eso a pesar de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA), según los datos que apunta la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET).

Los efectos de las lluvias están en el punto de mira de la Unión Europea desde hace más de una década. En 2007 entró en vigor la llamada Directiva de Inundaciones, aunque no fue hasta 2010 cuando se trasladó al ordenamiento jurídico español. Y de ahí a la obligatoriedad de las confederaciones hidrográficas de aplicar la normativa.

En el caso del Tajo, hubo que esperar hasta 2016 para culminar el primer ciclo del calendario establecido por la Directiva de Inundaciones con la aprobación del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo.

En la actualidad, se está desarrollando el segundo ciclo. Ya se ha revisado y actualizado la llamada Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI) y ahora acaba de salir a consulta pública la revisión de los llamados mapas de peligrosidad y riesgo de inundación.

No serán los primeros. El profesor de Geología y Recursos Hídricos en la Facultad de Ciencias Ambientales y Bioquímica de Universidad de Castilla La Mancha (UCLM), José María Bodoque, recuerda que ya se dispone de los elaborados entre 2014 y 2015, que ahora se actualizan.

“Desde el punto de vista metodológico son mapas muy parecidos a aquellos, se han usado las mismas herramientas y modelos. En el caso de los mapas de peligrosidad sirven para corregir errores o incluir nuevas zonas no consideradas hasta ahora. Los mapas de riesgo se actualizan integrando población y ámbitos urbanos expuestos a inundaciones. Eso cambia porque las ciudades crecen, hay movimientos de población”, explica, de ahí que considere “necesaria” su revisión periódica.

La Confederación Hidrográfica del Tajo sostiene que “se está cumpliendo el calendario establecido en la Directiva de Evaluación y Gestión de los Riesgos de Inundación” y espera completar la tercera y última fase - la actualización y revisión del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI)- a finales del año 2021.

¿Qué son los mapas de peligrosidad y riesgo de inundaciones?

Los mapas de peligrosidad muestran la extensión de la previsible inundación, los calados y las velocidades que puede llegar a alcanzar el agua en una zona determinada. Incluyen escenarios de alta, media y baja probabilidad de inundación, que corresponden a períodos de retorno (cuándo volverán a ocurrir) de 10, 100 y 500 años, respectivamente.

Su diseño corresponde a los tramos de cauces incluidos en las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) que fueron identificadas en la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI).

La información de partida para elaborarlos es fundamentalmente la cartográfica, con datos de la morfología del lecho en determinados tramos fluviales o de los usos del suelo. También se han identificado los elementos que afectan a la inundabilidad (puentes, motas, encauzamientos, azudes...).

Por otro lado están los mapas de riesgo de inundación que identifican los “elementos vulnerables” que se encuentran en las zonas inundables. Aquí hablamos de la población, las actividades económicas, el medio ambiente o el patrimonio cultural que pueden verse afectados.

En total se trata de mapas de 221 tramos, con una longitud de 585,228 kilómetros en la parte española del río Tajo que se distribuyen entre las provincias de Guadalajara, Cuenca y Toledo, además de Madrid, Ávila, Salamanca y Cáceres.

Se elaboran en coordinación con las autoridades de Protección Civil estatal y autonómicas y, según explican fuentes de la Confederación Hidrográfica del Tajo a eldiarioclm.es, “tienen como objetivo que los ciudadanos, empresas, entidades y administraciones conozcan la problemática asociada a las inundaciones que tiene cada tramo, para que se puedan adoptar las medidas necesarias para reducir su impacto”.

Durante tres meses se someterán a consulta pública. Posteriormente, los mapas se remitirán al Ministerio para la Transición Ecológica para su envío a la Comisión Europea.

Para Bodoque, los mapas “son muy importantes en términos de mejorar la gestión de riesgo por inundación” y, además, “han supuesto un hito para reducir tanto la pérdida de vidas humanas como las pérdidas económicas”. En eso coincide con la propia Confederación Hidrográfica del Tajo y sostiene que su papel pasa por “centrar nuestros esfuerzos en la prevención como base para mitigar sus consecuencias”.

El organismo regulador de la cuenca del Tajo reconoce, no obstante que los riesgos naturales pueden verse incrementados “en función de la actividad humana”. En lo positivo, apunta a “las presas adecuadamente gestionadas que contribuyen a reducir los caudales circulantes aguas abajo” y en lo negativo sugiere que “la ocupación urbana o industrial de la llanura de inundación o las malas prácticas agrícolas pueden incrementar los factores de riesgo, como la exposición o la peligrosidad”.

Todos estos factores, añade, “se han tenido en cuenta a la hora de elaborar los mapas ya que, por un lado, los caudales de avenida se han calculado considerando el posible efecto de los embalses situados aguas arriba y, por otro, los modelos hidráulicos han reflejado el estado actual de ocupación del suelo”.

Las incertidumbres y el cambio climático

Los mapas de peligro de inundación se definen en torno al concepto de periodo de retorno (entre 10 y 500 años). Es decir, cuál es la probabilidad de que ocurra la inundación. Cuanto más importante es la inundación, mayor es su periodo de retorno y menor su frecuencia o probabilidad.

“La lluvia es un elemento a considerar en estos mapas pero cuando no puede drenar porque la pendiente es muy baja, provoca inundaciones igualmente sin que llegue a desbordar ningún río o arroyo. Esa consideración también se ha incluido”, apunta Bodoque.

¿Y el cambio climático? ¿Se ha tenido en cuenta? Los responsables de la demarcación del río responden afirmativamente. “La Directiva de Inundaciones reconoce el cambio climático como uno de los factores que están contribuyendo a aumentar la probabilidad de ocurrencia las inundaciones, así como su impacto negativo, y prevé que esta influencia se tenga en consideración a la hora de identificar las zonas de mayor riesgo”.

En España se han tenido en cuenta los estudios científicos realizados hasta la fecha, y se ha contado con la colaboración de especialistas y expertos de diversos organismos y entidades, como el Consejo Superior de Investigaciones científicas (CSIC), el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), la Agencia Estatal de Meteorología o las universidades, entre otros.

En el caso de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo, el estudio cualitativo de los cambios en la frecuencia de caudales elaborado para 13 tramos de la red de drenaje, ha determinado que se producirá en los próximos años “un incremento de la precipitación máxima diaria acumulada con el consiguiente aumento de caudales”.

En todo caso, matiza la Confederación Hidrográfica “la incidencia del cambio climático en los fenómenos de inundación tiene asociadas unas incertidumbres importantes y está en pleno desarrollo”.

Esto es algo en lo que coincide el profesor Bodoque. “No es sencillo establecer escenarios de cuál será la disponibilidad de agua dentro de 50 años. Se intenta tener en cuenta, pero su integración es compleja” y sugiere la inclusión de la incertidumbre porque “las inundaciones son un fenómeno estocástico, es decir, nosotros no sabemos cuándo se van a producir ni cuan importantes van a ser”.

En este sentido, insiste, “son mapas rigurosos, pero para ir todavía más allá, hay que incorporar la incertidumbre. Tenemos que ir a mapas que nos digan que la mancha de inundación es esa, pero con una probabilidad del 95%. No podemos afirmar que esa probabilidad sea del 100%”.

Y eso debe complementarse con otros sistemas, como las alertas tempranas que ya utilizan todas las cuencas. Un ejemplo es el sistema desarrollado por Andrés Díez-Herrero, del Instituto Geológico y Minero de España (IGME). “Funciona muy bien cuando una inundación está asociada a un río importante y hasta que se produce pueden pasar días o semanas. El problema lo tenemos en cauces que tienen una respuesta repentina y en los que la crecida se produce en pocas horas. Ahí está el desafío de la alerta temprana que permitan implementar los mecanismos de protección civil”.

Bodoque incide también en la importancia de la comunicación del riesgo. “Hay gente que intenta atravesar un arroyo crecido, rescatar su coche…”. Algo a evitar, insiste.

“Son mapas muy básicos, deberían contar con un plan de control de riesgos para el suelo”

Raimundo Jiménez Ballesta es castellanomanchego y catedrático de Edafología y Química Agrícola en la Universidad Autónoma de Madrid. “Soy partidario de todo el conocimiento científico que incentive estudios de esta naturaleza porque llevan a solucionar problemas de vida humana y es fundamental” pero pone el foco en el suelo, el aspecto cartográfico de los mapas.

“El levantamiento de los mapas es fundamental. ¿Se hacen con el grado de detenimiento necesario? No estoy muy seguro. Exige mucho tiempo, trabajo y dinero para lograr un nivel detallado de cartografía. Eso a los políticos no les interesa demasiado”.

Jiménez Ballesta recuerda que el castellanomanchego es “un territorio teóricamente semiárido y de vez en cuando se ve sometido a gotas frías que dejan en unas horas lo mismo que en un año. Nuestros suelos deben tener un buen paraguas para mitigarlo. Cualquier estudio en este sentido es fundamental”.

También apunta a que los suelos en la región “son muy propensos a erosionarse porque el agricultor tiende a ararlo, destruir su estructura y al terminar el cultivo, con una lluvia torrencial, desaparece. El suelo no se fabrica, necesita tiempo para formarse y si o lo cuido acabará por erosionarse”. En este sentido, dice, “estos mapas son muy básicos” ya que en su opinión deberían contar con un plan de control de “no riesgo para las personas y no riesgo para el suelo”.

Al margen, dice estar todavía “más preocupado” por “el escaso cuidado de los suelos y la falta de conocimiento en torno a ellos. ¿Cuál es su fondo? ¿Qué media de profundidad tiene cada tipo de suelo? Teníamos que haberlo hecho a partir de 2005. Lo han hecho catalanes, vascos, riojanos o gallegos. Castilla-La Mancha va por detrás”.

Ordenación territorial y urbanismo: ¿son útiles los mapas de riesgo de inundación?

Disponer de información detallada sobre la peligrosidad o los riesgos de inundación en determinadas zonas resulta útil no sólo para el Estado sino para comunidades autónomas o ayuntamientos. Eso es algo en lo que coinciden muchos expertos, pero ¿hasta dónde llega esa utilidad?

La Confederación Hidrográfica del Tajo reconoce que “es evidente que los cambios de uso del suelo pueden incidir de forma notable en el comportamiento hidrológico de las cuencas fluviales” porque urbanizar provoca una disminución de la permeabilidad del terreno con el consiguiente incremento de la escorrentía superficial así como la disminución de los tiempos de concentración. Eso provoca el aumento de los caudales punta y de su rapidez.

En este sentido recuerda que “en la propia legislación de aguas existe ya una referencia específica a la obligatoria introducción de sistemas de drenaje urbano sostenible en los nuevos desarrollos urbanísticos” aunque, matiza, eso no sirve de nada sin la normativa específica que deben desarrollar las administraciones con competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio.

Para Julio Plaza, geógrafo y profesor del Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM), “el hecho de que dispongamos de una información contrastada y continua para todo el territorio facilita el desarrollo de políticas territoriales a todos los niveles de la Administración”.

Pero, ¿podría o debería influir en la elaboración de los planes de ordenación municipal o incluso la estrategia territorial regional?, preguntamos. Según Plaza, la Ley del Suelo de 2007 estableció las condiciones de sostenibilidad que debía cumplir el desarrollo territorial y urbanístico. En Castilla-La Mancha, en particular, estos principios se incluyen en la normativa de Evaluación Ambiental y en la Ley de Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística, sus reglamentos y normas técnicas y, de hecho, subraya, “el procedimiento para la elaboración de planes urbanísticos y territoriales como los Planes de Ordenación Municipal (POM) y los Planes de Ordenación del Territorio (POT) exige incluir esta información y mejorar su detalle en zonas urbanas”.

Además, la legislación sobre aguas también establece determinaciones al planeamiento del suelo en el mismo sentido, del mismo modo que la normativa de conservación de la naturaleza, como la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad, que considera los cursos fluviales como parte del sistema de conectores de los espacios naturales protegidos y uno de los elementos de la infraestructura verde del territorio.

Eva Jiménez fue concejala de Servicios Públicos y Sostenibilidad Natural en el Ayuntamiento de Toledo en la pasada legislatura y se encuentra inmersa en el estudio del caso de las inundaciones en el toledano municipio de Cebolla. Allí, la arteria principal de este pueblo discurre por el cauce de un antiguo arroyo que hoy está soterrando pero que emerge ante lluvias intensas provocando inundaciones, como las del otoño de hace un año.

En su opinión, “estos mapas no resuelven los problemas urbanísticos ni de inundación. Son una herramienta técnica que han de utilizar los técnicos para definir soluciones. La normativa ha de establecerse por parte de quien corresponda. Los mapas lo único que hacen es decir por dónde va el agua”.

Jiménez sostiene que “como herramienta para urbanistas está muy bien. Es muy potente para los ayuntamientos y muy cara. Se puede incorporar el mapa de inundación al mapa de tu ciudad o región, pero lo que hay que hacer es algo con ello. Si tienes elementos constructivos en zonas inundables, deberás valorar qué hacer: un Plan Especial de Reforma Interior (PERI) o dejar fuera de ordenación municipal o territorial determinados espacios o propiciar cambios de uso”.

En cualquier caso, apunta Julio Plaza, la cartografía de zonas inundables no es algo nuevo. “Es una información con mucha tradición” en la planificación urbanística y la ordenación del territorio. Ayuntamientos y comunidades autónomas ya contaban con datos sobre la posibilidad de inundaciones, aunque no tan precisas.

“Los resultados que se publican ahora corresponden a una fase de homogeneización o normalización de la información territorial sobre riesgo de inundaciones. Es decir, la normativa europea y nacional definen el método, las fuentes de datos, la cartografía resultante y los métodos para hacerla pública”. Y recuerda que cualquier ciudadano puede acceder a ella mediante visores cartográficos.

“Esta cartografía no tiene únicamente una finalidad preventiva o de planificación frente a los riesgos de inundación. También supone un gran avance para el deslinde o delimitación de Dominio Público Hidráulico, la conservación de los cauces y su restauración ambiental o paisajística”, sostiene.

Además, señala que la cartografía de zonas inundables “rescata del olvido muchísimas tierras que en su día fueron roturadas para la agricultura o drenadas para el desarrollo urbano y territorial”. Una información que, sostiene Plaza, “permitirá que se pueda trabajar en su recuperación, no sólo para la conservación del medio ambiente, sino también para la generación de servicios ecosistémicos necesario para la sociedad, como son la propia regulación natural de las inundaciones, la mejora de la calidad del paisaje o la oferta o incremento de espacios verdes en las poblaciones”.

Bodoque también apunta que estos mapas “constituyen la principal herramienta o fuente de información de la que disponen los ayuntamientos, comunidades autónomas o el propio Estado para diseñar un plan de medidas que minimice el riesgo”.

Desde su punto de vista, los ayuntamientos pueden “implementar medidas de autoprotección”, tales como establecer barreras físicas en las zonas de entrada preferencial del agua. “Lo que no podemos es trasladar la ciudad”.

El investigador deja, además, una última reflexión. Los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación no influirán en la futura gestión del Tajo. “Otra cosa es garantizar que el río tenga un buen estado ecológico, de acuerdo a la Directiva Marco del Agua. Eso obligaría a que el Tajo tuviera de nuevo inundaciones y como es difícil que se produzcan de manera natural, solo serían posibles con desembalses desde su cabecera. Sería entonces cuando habría que tener en cuenta los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación”, subraya. De momento, la cuestión no está sobre la mesa.