La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) sugiere al presidente de la Junta de Castilla y León, Alfonso Fernández Mañueco que cambie la Ley de Publicidad Institucional -algo que estaba previsto en la anterior legislatura cuando el socio de gobierno era Ciudadanos y que se olvidó tras la coalición con Vox- y le reprocha que destine el 60% del gasto a la prensa escrita, algo “poco justificado en base a los criterios de audiencia”. “El gasto en este medo se mantiene estable a lo largo del tiempo”, observa, “a pesar del ser el medio que más audiencia ha perdido en los últimos años, en todos los segmentos de edad y en todas las cabeceras de prensa”. El informe, que se ha publicado este martes en la web de la Airef, analiza la gestión de la publicidad institucional de la Junta entre 2014 y 2019, periodo en el que invirtió entre 10 y 12 millones al año. En concreto, la Airef hace 19 propuestas para mejorar la gestión.
En el informe se hace constar la trascendencia de la publicidad institucional en sistema de medios porque es un i“nstrumento relevante para cualquier administración” por su potencial para contribuir a la mejora de la eficacia de sus políticas públicas. Aunque el gasto representa una parte modesta del total de cada gobierno (en Castilla y León no alcanza el 0,01%), en muchos países el conjunto de las administraciones son el principal inversor en esta actividad año tras año. Según la Airef, el gasto público en publicidad “es frecuentemente objeto de discusión por sus efectos sobre el sistema de medios y porque puede llegar a comprometer la pluralidad informativa”.
La Airef analiza la publicidad institucional de Castilla y León en torno a cinco ejes: la gobernanza y planificación de las necesidades; los criterios y mecanismos de contratación; los procedimientos de evaluación de su eficacia; la transparencia y la rendición de cuentas; y el destino de los fondos. Los cuatro primeros ejes se analizan también en los casos de la Administración General del Estado (AGE) y en las comunidades autónomas (CCAA) que han legislado sobre la publicidad institucional y, a partir del conjunto del análisis, se extraen propuestas de cada uno de los ejes para reforzar esta política pública en la comunidad autónoma.
La evaluación de la AIReF pone de manifiesto que la transcendencia de la publicidad institucional ha sido “el principal factor que ha determinado las reformas regulatorias de este instrumento de política pública en Castilla y León durante los últimos años”. La eficacia de la publicidad como instrumento de política pública ha sido también otro de los elementos tenidos en cuenta en estas reformas. El análisis de los cambios normativos de 2009 a 2021 “muestra el interés por mejorar la eficacia y la eficiencia de la publicidad institucional y revela cómo la Junta ha tratado de equilibrar estos requisitos con otro tipo de criterios, aunque la combinación de ambos en cada momento ha podido dificultar dejar claro en qué medida quedan garantizados otros propósitos como llegar a la ciudadanía de la forma más eficaz y eficiente posible”.
Reforzar el criterio de audiencia
Para mejorar la eficiencia, la Airef propone una revisión del modelo de reparto competencial diferenciado por soportes y una mayor profesionalización de la gestión de la publicidad institucional, en particular del diseño de la creatividad y de su evaluación. También es necesaria la elaboración de un plan de publicidad más detallado, en el que se incluya una descripción más precisa del alcance del problema que se desea abordar o corregir, de la población objetivo a la que se desea llegar y de los soportes y medios más adecuados para trasladar el mensaje a la población objetivo. Adicionalmente, la Airef propone reformar la Ley de Publicidad Institucional, “con el fin de incorporar unos criterios de distribución del gasto entre los medios de comunicación claros y comunes para las distintas consejerías y también medidas concretas”, como puede ser la publicación de una memoria anual sometida a control parlamentario, que permita garantizar la eficiencia y transparencia de la gestión del gasto en publicidad.
Además, propone clarificar en cada campaña la importancia relativa de los objetivos, para poder diseñar en cada caso un plan de medios adecuado, establecer las métricas apropiadas y evaluar su cumplimiento. Además, sugiere reforzar la aplicación del criterio de audiencia en la asignación de los fondos de las campañas entre los soportes y los medios, teniendo en cuenta la dimensión territorial, sociodemográfica o de afinidad temática necesaria en función de la población objetivo de cada campaña En el análisis de la gobernanza y planificación de las necesidades en publicidad institucional, la Airef ha constatado que solo en Castilla y León las campañas que se incluyen en los medios digitales se gestionan predominantemente desde la Consejería de la Presidencia, incluso aunque se trate de campañas sectoriales de otras consejerías, pero no asume la gestión del resto de soportes (prensa escrita, radio, televisión) , excepto para campañas específicas de esta Consejería.
Campañas de las que no se mide el impacto
En la mayoría de los casos, la justificación de la necesidad de las campañas es “bastante genérica”, sin que se establezcan objetivos claros ni cuantificables. Estas ausencias dificultan cualquiera de las fases posteriores de planificación de las campañas, la medición del impacto e incluso la valoración de si la campaña se está implementando adecuadamente. También detecta que “a diferencia de lo que ocurre en otras comunidades, donde existe más homogeneidad”, existe mucha heterogeneidad en cuanto al instrumento jurídico a través del cual se contrata la compra de espacio en los medios para difundir la publicidad institucional, ya que se decide en cada una de las distintas consejerías y, en algunos casos, incluso a nivel de centro directivo.
Ha sido a partir de 2020 cuando los criterios de contratación de la publicidad institucional en Castilla y León han evolucionado , especialmente en la normativa de ese año, que los ha ido clarificando “en términos de audiencia y equilibrio territorial al tiempo que introduce nuevos objetivos y criterios para la publicidad institucional” que reconocen la trascendencia que esta tiene para los medios, pero que en ocasiones pueden limitar la eficacia y eficiencia en la transmisión del mensaje institucional.
La Airef afirma que en Castilla y León, como ocurre también en otras comunidades autónomas, no se evalúa la gran mayoría de las campañas. En el caso de la Junta, evalúa “algunas de sus campañas más costosas, pero sin publicar estas evaluaciones”. Es el caso de la evaluación realizada en una campaña de gran dimensión como 'Las Edades del Hombre' y en otra de tamaño más reducido como 'No Hacer' que arroja las mismas conclusiones que el análisis general: definición genérica de los objetivos y colectivos de las campañas, concentración del gasto en prensa escrita, reparto generalizado entre los medios de mayor difusión y evaluación escasa o nula del impacto. Por otro lado, la ausencia de profesionales con experiencia en la evaluación de la publicidad institucional en las consejerías no ha ayudado a que se pongan en marcha iniciativas de evaluación.
Respecto a la transparencia de la Junta, en su portal de Datos Abiertos publica la planificación anual de la publicidad, incluida la de 2022. Aparece una sección donde se recogen los importes destinados a cada medio por cada consejería entre 2014 y 2021. Los datos están disponibles en formato tratable, aunque son heterogéneos, al codificarse desde cada consejería de manera distinta, y “no aparecen suficientemente desagregados para permitir conocer con exactitud como se distribuye el gasto efectuado entre los medios de comunicación”.
La publicidad en digitales y radio, sin relación entre difusión y gasto
En el último apartado relativo a la publicidad institucional en Castilla y León, la Airef analiza la información proporcionada por la Junta en materia de publicidad institucional para tratar de determinar cómo se reparte la inversión en publicidad entre los medios de comunicación. Además de ese apunte sobre la prensa escrita, que se lleva el 60% del presupuesto a pesar de su claro declive, se observa una menor cantidad que se reparte de manera más o menos generalizada entre los demás medios. En el caso de los medios digitales y en radio “la relación positiva entre difusión y gasto también es débil” y en televisión el gasto es reducido y se debe a un número limitado de campañas de publicidad. De hecho, el informe recoge que del análisis de difusión de medios de la comunidad se extrae que “el soporte que tiene una mayor penetración entre los más jóvenes (hasta los 35 años) son los medios digitales, seguido de la televisión. Los individuos con edades comprendidas entre los 35 y 64 años muestran predilección por la televisión, seguido de cerca por los medios digitales. Mientras que en los mayores de 65 años la televisión y la radio son los soportes con una mayor penetración”. Por ello, se propone, reforzar la aplicación del criterio de audiencia en la asignación de los fondos de las campañas en función de la población objetivo de cada campaña.
Para poder conocer la distribución del gasto en publicidad institucional no basta con saber quiénes realizan el gasto y cómo lo hacen, sino que para la Airef “es fundamental saber quiénes son los receptores de este gasto, en concreto entre qué grupos y medios de comunicación se reparte la inversión en publicidad institucional”. Así, detecta que hay tres grupos de medios que son los principales receptores de este gasto: Edigrup (que hace un par de años pasó de las manos de José Luis Ulibarri, condenado en Gürtel, a las de sus hijos) , Promecal y Vocento frente a la categoría de otros que engloba a casi 300 medios de reducida dimensión. En el periodo de análisis estos tres grupos ostentan una cuota de mercado conjunta muy elevada, próxima al 60%.
La mayor parte de los medios que forman parte de estos tres grupos son los que perciben los mayores ingresos por publicidad institucional en Castilla y León. Las primeras cinco posiciones corresponden a prensa escrita y las ostentan los medios El Norte de Castilla, con ingresos próximos a los 8 millones de euros durante el periodo analizado, El Mundo de Castilla y León, con ganancias de 5,7 millones, ABC CyL, el Diario de León y el Diario de Burgos, con ingresos que oscilan entre los 2,5 y los 3,2 millones. Los cinco pertenecen a los grupos Vocento, Promecal o Edigrup. En las siguientes posiciones aparecen varias emisoras de radio, Cadena SER, Onda Cero y la COPE y posteriormente otros diarios. La Airef no sólo refleja en gráficos la asignación económica que reciben. También la evolución de su audiencia, y señala: “hay medios que gozan de una gran difusión en los que se realiza un gasto importante. Sin embargo, también se identifica un conjunto de medios con una difusión reducida en los que se realiza una distribución heterogénea del gasto”. O lo que es lo mismo: no se tiene en cuenta la escasa cifra de lectores que tienen algunos periódicos. Según la Junta de Castilla y León, este informe 2014-2019 apenas tiene relación con la gestión de Mañueco, que asumió la presidencia de Castilla y León desde los últimos seis meses de 2019. Desde 2020 a 2022, aseguran, la prensa escrita ha pasado de llevarse ese 60% del presupuesto de publicidad institucional al 42%.