La propuesta de reforma constitucional del Botànic

La necesidad de una reforma constitucional en España

La situación actual en España, en medio de una más que notable parálisis política e institucional, combina con sorprendente normalidad un consenso cada vez más generalizado en torno a la conveniencia de realizar una reforma constitucional que ayude a solucionar algunos de los problemas detectados revitalizando ciertos consensos sociales hoy algo decaídos con la inexistencia de propuestas concretas de reforma que tengan un mínimo de entidad, tanto en sí mismas consideradas como por venir de la mano de actores políticos de peso. Con la comisión parlamentaria para la revisión y reforma del Título VIII de la Constitución, que el líder del PSOE, Pedro Sánchez, pactó con el presidente del gobierno, Mariano Rajoy, a cambio del apoyo de su partido a la aplicación de medidas para tomar el control desde el gobierno central de las instituciones autonómicas catalanas al amparo del artículo 155 de la Constitución, realizando sus trabajos en medio de una patente desgana y sin repercusión digna de ser tenida en cuenta en la opinión pública, ningún partido político se ha dignado a presentar siquiera un borrador con sus propuestas. Por la mencionada comisión están circulando referentes institucionales (más hombres que mujeres, mucho más partidarios de dejar las cosas como están que de introducir cambios, casi todos ellos tendencialmente pertenecientes antes a la generación que ya hizo la transición y pudo participar en la concreción del texto en vigor que conectados con las cohortes de españoles que han venido después…) y se prevé también que, sobre todo a propuesta del grupo socialista, aparezcan referentes sociales y culturales. Sin embargo, y por lo general, las propuestas de reforma articuladas y concretas suscitadas a raíz de sus trabajos brillan por su ausencia.

Desde una perspectiva más institucional, el único texto que tenemos que merece cierta atención es el ya antiguo informe del Consejo de Estado sobre la posible reforma, emitido a petición del presidente del gobierno de entonces, José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) en febrero de 2006, hace ya más de una década. Significativamente, los contenidos del mismo se centran en cuestiones que, en gran parte, no se corresponden con los actuales problemas que una reforma constitucional debiera abordar, pues la petición fue previa a que se moldearan las circunstancias a las que hay que dar respuesta hoy, concretadas en tres crisis: en primer lugar, la económica iniciada en 2008-2009; a continuación, la política e institucional que más o menos se solapó con la primera (y que en gran parte catalizó como consecuencia de aquélla) , y, sobre todo, la territorial, con la cuestión catalana que estalla definitivamente con la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 y no ha hecho sino agudizarse en años recientes. En todo caso, y aunque temas como los abordados en ese momento (una reforma del sistema de sucesión en la Jefatura del Estado para evitar la actual discriminación en contra de las mujeres deudora de la tradición borbónica en la materia, la mención de los nombres de las Comunidades Autónomas en el texto constitucional, la realización de una referencia a la construcción europea y, en menor medida, la reforma del Senado) puedan parecer elementos casi hasta de detalle y ornato respecto de lo que podría y debería ser un proceso “reconstituyente” en estos momentos, el único esfuerzo de análisis realizado desde el poder sobre los contenidos de una hipotética reforma constitucional de que disponemos hasta la fecha es, a día de hoy, sólo ese informe del Consejo de Estado y versa únicamente sobre estas cuestiones.

En un plano más político, posterior en el tiempo y ya con la pretensión, en este caso sí, de dar respuesta, al menos, a una de las tres crisis (económica, político-institucional, territorial en relación a Cataluña) que por esas fechas ya era evidente que afrontaba España, el PSOE realizó en julio de 2013 el esfuerzo de consensuar la llamada “Declaración de Granada”, donde se proponía una revisión del pacto constitucional, para su revitalización, que aun no necesitando necesariamente de una reforma del texto constitucional en sí, suponía al menos intentar incoar un cambio de rumbo, siquiera fuera de tipo principial, hacia el reconocimiento de unas mayores posibilidades de descentralización. El documento baja poco al detalle, plasmación de un pacto de mínimos que refleja más bien una cierta sensibilidad tendencialmente federalizante y comprensiva hacia las peticiones de diferenciación de ciertos territorios (Cataluña, País Vasco…) dentro de lo que la propia Constitución y el pacto de 1978 permitían y debieran poder seguir permitiendo antes que suponer un verdadero esbozo de propuesta de reforma constitucional. Ello no obstante, es hasta la fecha, aun con su modestia y sus insuficiencias, la más clara manifestación de un partido político español respecto de esta cuestión.

Un lustro después de la declaración de Granada, y con la crisis institucional y la parálisis política notoriamente agravadas, habiendo aparecido si cabe más disfunciones sobre el funcionamiento democrático de las diferentes instituciones y poderes del Estado… y con la situación en Cataluña en un estadio de crisis institucional y política de una gravedad ya fuera de toda duda (leyes de desconexión de septiembre de 2017, referéndum convocado unilateralmente por las instituciones catalanas y declaración de independencia de octubre de 2017, aplicación de las medidas ex art. 155 CE y toma de control por el gobierno central de la Generalitat de Catalunya, elecciones en diciembre de 2017 que han repetido el equilibrio de fuerzas y enquistado el problema, persecución judicial y encarcelamiento de los líderes políticos independentistas…), seguimos sin tener propuestas concretas por parte de los partidos políticos españoles al respecto que merezcan un mínimo análisis. De hecho, y con alguna notable excepción, lo que no ha habido es apenas ninguna propuesta, por mucho que se repita como un mantra la necesidad de reformar la Constitución, sobre el sentido en que debería realizarse ésta.

Sólo un grupo de profesores de Derecho público de varias Universidades españolas, coordinados por el Prof. Muñoz Machado, han aportado un documento, al margen de partidos políticos, donde se realiza una propuesta coherente, completa, justificada y suficientemente concreta de cómo podría operarse una reforma constitucional y cuáles deberían ser sus contenidos y líneas programáticas para aspirar a intentar, a la vez, lograr adhesiones suficientes y ser un instrumento útil de resolución de los problemas que en estos momentos se encuentran planteados en toda su crudeza. Esta propuesta, que ha recibido cierto eco mediático, expresa buena parte de los consensos académicos sobre las áreas respecto de las que resulta esencial introducir mejoras (derechos y deberes de los ciudadanos, reforma institucional y en particular el senado, mejoras de tipo democrático, así como la distribución territorial del poder entre Estado y Comunidades Autónomas) de una manera que parece bastante atinada. Asimismo, se atreve a proponer soluciones que, con cierto grado de osadía, tratan de avanzar en una descentralización real en algunos ámbitos, a la vez que reconocen ciertos poderes últimos al Estado e intentan recuperar algunos contenidos del malogrado (tras la ya referida STC 31/2010) Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, abriendo una vía donde quizás podría ser posible un consenso para lograr mejoras. En cualquier caso, y con sus posibles defectos e insuficiencias, estamos hablando de una propuesta no sólo técnicamente correcta y viable, así como políticamente constructiva, sino que, además, era hasta no hace mucho la única de un rigor y concreción mínimos como para ser tenida en cuenta que teníamos sobre la mesa. A ella ha venido a añadirse, recientemente, la propuesta del Consell de la Generalitat Valenciana, que es la primera (y por el momento la única) aportación de una institución política española a este debate.

- La propuesta de reforma de la Constitución española acordada por el Consell de la Generalitat valenciana

La situación del País Valenciano, decíamos no hace mucho, hacía que concurrieran en el Consell de la Generalitat una serie de circunstancias que lo podían convertir en un actor esencial en el debate político y jurídico en torno a la reforma de la Constitución y la resolución de la “cuestión catalana”. Por una parte, porque la sociedad valenciana está enhebrada por una multitud de aportaciones culturales que la hacen, a pequeña escala, reflejo de la compleja composición sociocultural y política española. A fin de cuentas, como es obvio, hay rasgos culturales y lingüísticos evidentemente comunes con Cataluña, por ejemplo, pero combinados con otras aportaciones de origen inequívocamente castellano (o aragonés) que tienen un peso igual o superior, conformando una cultura mestiza que puede encontrar referentes muy diversos y tender de forma natural todo tipo de puentes. Adicionalmente, en un plano político, el Consell lleva funcionando ya tres años con un pacto entre partidos de sensibilidades diferentes (PSPV y Compromís con el apoyo externo de Podemos), en lo que es la experiencia de gobierno de coalición a día de hoy más importante en toda España. Una coalición que, además, agrupa a partidos estatales (PSPV-PSOE) con otros de filiación valenciana (Compromís). En definitiva, el tipo de composición y cesiones que pueden aparecer entre los socios del llamado govern del Botànic (por el jardín botánico de la Universitat de València donde fue cerrado el acuerdo de gobierno en junio de 2015) no son tan diferentes a los que deberían presidir un acuerdo de reforma constitucional a nivel español. Por último, es evidente que las consecuencias de la crisis territorial, y no digamos de una hipotética independencia de Cataluña, serían particularmente negativas para la sociedad valenciana, por ejemplo en el plano económico. Por todas estas razones, en un comentario de hace unos meses publicado en estas mismas páginas, me expresaba críticamente en torno a la excesiva prudencia y ausencia de propuestas que se estaban realizando desde la Comunidad Valenciana y sus instituciones para ayudar a resolver una situación que, potencialmente, puede ser muy dañina para los intereses valencianos si no logramos encauzarla y resolverla satisfactoriamente.

Esta crítica ha de decaer. Antes de las fiestas falleras de 2018, el Consell de la Generalitat ha publicado un Acuerdo con una propuesta de reforma constitucional consensuada entre ambos socios de gobierno (PSPV y Compromís). Aunque no parece que Podemos haya participado en su elaboración, en muchos puntos del documento se aprecian contenidos que sin duda tienen que ver con reivindicaciones tradicionales de esta formación. Se trata, pues, de un esfuerzo meritorio que, de alguna manera, traslada el ADN del pacte del Botànic a una propuesta de reforma constitucional detallada, comprometida, rigurosa técnicamente y lo suficientemente concreta como para que pueda ser la base para un debate serio sobre la cuestión y para que, por estas razones, merezca un análisis atento. Máxime teniendo en cuenta que, como ya hemos dicho y desgraciadamente, es la primera aportación de este tipo que, desde alguna institución española, se ha producido a este debate. Resulta verdaderamente llamativo y lamentable, por ello, la falta de interés y de atención con que ha sido recibida en el resto de España (reflejo muy probablemente de la tradicional invisibilidad valenciana), con unos medios de comunicación de ámbito estatal que la han ignorado displicentemente. De hecho, su repercusión ha sido sensiblemente menor, incluso, que la que mereció la propuesta antes comentada de los profesores encabezados por Muñoz Machado. Por lo visto, en el resto de España la crisis institucional que vivimos no ha despertado aún el suficiente interés, no ya como para plantear ideas de reforma, sino siquiera para atender a las que vienen de gobiernos autonómicos como el valenciano.

Tratando de compensar esta omisión, y yendo al texto de la propuesta, se pueden identificar algunas ideas que a mi juicio merece la pena comentar y detallar.

El marco de la reforma: qué reformar y cómo hacerlo. El documento del Botànic se hace inevitablemente eco, aunque sea de forma implícita, del gran consenso (que vemos también en la propuesta de los profesores a la que antes hacíamos referencia, por ejemplo) sobre los ámbitos y vectores esenciales en que habría de producirse la reforma: profundización en derechos y libertades, reforma institucional de entes como el Senado en clave federalizante, introducción de nuevas pautas democráticas en el funcionamiento de instituciones y partidos y, por último, tratamiento de la cuestión territorial. Si añadimos a estos cuatro ejes las ideas del dictamen del Consejo de Estado, más inocuas pero que podrían reaparecer sin problemas ni generar daños estructurales, de garantizar la igualdad en la sucesión a la Jefatura del Estado o la mención a la integración europea, probablemente nos empiezan a quedar seis ejes bien definidos respecto de los que centrar la reforma delimitando un perímetro sobre el que quizás sería posible empezar a pergeñar un consenso de mínimos entre muchos actores. Fuera de esas fronteras, en cambio (cambio de la forma de Estado, por ejemplo), es evidente que la consecución de ese consenso suficiente se antoja mucho más difícil. Otro elemento adicional para este consenso, por cierto, y por el que apuesta decididamente la propuesta del Consell, es que el procedimiento a seguir ha de ser el de reforma constitucional. Esto es, que se ha de operar a partir de las propias reglas de la Constitución de 1978 para su reforma, en vez de iniciar un proceso constituyente. En cualquier caso, y definido así el terreno de juego, mucho más complejo es perfilar en concreto (y lograr los acuerdos de amplio espectro necesarios para ello) en qué sentido debería ir el cambio. Respecto de esta cuestión, a la propuesta del Consell no se le puede reprochar que no concrete. Y lo hace de forma muy interesante.
Nuevos valores y derechos para “rescatar personas”. Se trata de la parte donde, muy probablemente, más sencillo seria llegar a un acuerdo de amplio espectro a la hora de reformar la Constitución española de 1978 con consensos muy globales pues, a la postre, no se trataría sino de realizar un aggiornamento, una puesta al día, de los valores y derechos que nuestra Constitución ya reconoce pero profundizados en torno a valores o derechos que, aun más o menos asumidos por casi todos, no tienen aún plasmación constitucional. Muchas de estas cuestiones, a juicio de algunos actores, no merecerían de por sí una reforma constitucional pues, a fin de cuentas, su garantía es también posible con meros desarrollos legislativos. Sin embargo, puede ser interesante llevar a sede constitucional el reconocimiento de la importancia de valores como el de la ecología o la lucha contra el cambio climático, la garantía de la cobertura sanitaria universal o la concreción de derechos en materia de muerte digna o a la identidad sexual. En otros casos, este tipo de propuestas, entre las que se alinea el acuerdo de reforma constitucional del Botànic que analizamos, sí aportarían novedades claras: bajada de la edad legal para la mayoría de edad y para votar a los 16 años, reconocimiento como derechos sociales constitucionales de algunos actuales principios rectores de la actividad económica como el derecho subjetivo a una vivienda digna, etc. En este sentido, la propuesta del gobierno valenciano es, a la vez, avanzada y ambiciosa, pero también reflejo de consensos sociales que, en mi opinión, están ya bastante desarrollados y generalizados. No sería, ni mucho menos, un mal punto de partida para comenzar a negociar, en serio, una posible reforma constitucional que pudiera aspirar a alcanzar un apoyo muy amplio.
Hacia una democracia avanzada. Otro elemento donde aparece el consenso en cuanto a qué elementos conviene reformar son, como ya hemos comentado, todas las propuestas diseñadas para avanzar en la profundización y mejora de la calidad democrática de nuestras instituciones. En este plano, las propuestas del Consell son también concretas e interesantes, así como expresión de consensos que se han ido construyendo y generalizando en los últimos años, al socaire de la crisis política que hemos vivido: más exigencia de proporcionalidad en el sistema electoral, mejora de las posibilidades efectivas de control parlamentario al gobierno, reconocimiento constitucional de las obligaciones de transparencia, facilidades para la iniciativa popular de reforma legal o constitucional, despolitización de los nombramientos en la cúpula de la justicia (CGPJ y Fiscalía) e introducción de una composición paritaria y reflejo de la pluralidad a todos los niveles (rasgo típico del federalismo) en las instituciones estatales. De nuevo, son propuestas respecto de las que, en cuanto a prácticamente todas ellas, debiera ser posible alcanzar a día de hoy cierto nivel de acuerdo sin demasiados problemas (siempre y cuando no se pretenda llevar las soluciones a un grado de detalle que impida luego la acción legislativa de las mayorías políticas de turno a posteriori). En este sentido, una vez más, la propuesta del Consell es extraordinariamente aprovechable y útil, pues permite disponer de un documento a partir del cual sería sencillo empezar a hablar.
Pasos hacia un federalismo real, más allá de cierto nominalismo actual, como mecanismo para resolver el grave problema territorial actualmente existente en España. Donde la reforma es más valiente, pero sin dejar de transitar por vías que podrían facilitar el consenso, es en materia de reforma territorial. Al igual que la propuesta que firman varios profesores, el Consell del Botànic tiene claro que dentro del espíritu de la Constitución de 1978 eran posibles medidas de descentralización mucho mayores que las finalmente alcanzadas, en una línea más ambiciosa que en su momento no tenía por qué ser incompatible con su texto original, pero que a la postre ha sido cegada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Ante esta tesitura, poder avanzar en esa dirección, algo que se juzga (sensatamente, en m opinión) esencial para aspirar a resolver el conflicto constitucional existente en Cataluña, requiere de una reforma constitucional que apueste claramente por esa posibilidad y por introducir en nuestro sistema rasgos típicamente federales que, más allá de la clásica consideración de nuestro sistema como “el más descentralizado de Europa”, hasta la fecha no han sido posibles en la España de 1978: clara afirmación del principio de subsidiariedad, de modo que todo lo no otorgado al Estado sea competencia autonómica; segunda descentralización en favor de los entes locales a partir de la diversificación institucional que respecto de ellos decida cada Comunidad Autónoma; amplia libertad para la conformación institucional interna de las CCAA; competencias exclusivas y blindadas para las autonomías fuera del listado de competencias federales para el Estado; desaparición de los controles de constitucionalidad asimétricos actualmente existentes en beneficio del Estado; amplia asunción de las posibilidades autonómicas de determinar y mejorar derechos y políticas sociales; competencias autonómicas sobre Derecho civil y lenguas y cultura; establecimiento de mecanismos de participación horizontal ascendente y descendente en el Derecho de la UE; conversión del Senado en una cámara de representación territorial, etc. En realidad, todas estas propuestas, de nuevo, entroncan fácilmente con un consenso académico ya bastante asentado que, por ejemplo, podemos rastrear en los “Informes sobre CCAA” que viene coordinando Eliseo Aja (uno de lo firmantes de la propuesta de reforma de profesores de Derecho público) y no son exóticas en ningún Estado verdaderamente federal. Si en España quisiéramos pasar de la retórica del “Estado más descentralizado del mundo” a una garantía jurídica real de estas posibilidades de diferenciación política y ejercicio de la autonomía por parte de nuestras entidades subestatales de gobierno, el consenso al respecto, dado que el estudio de estas cuestiones está ya académicamente muy maduro, debiera ser políticamente factible. La propuesta del Consell podría ser, de nuevo, una muy buena hoja de ruta para iniciar el debate.
Mejora de la financiación autonómica y constitucionalización de los criterios de reparto y suficiencia. La importancia que recibe este punto en la propuesta del Consell sólo es entendible si tenemos en cuenta hasta qué punto la situación de infrafinanciación de la Comunitat Valenciana es escandalosa y excepcional en el contexto comparado (hay CCAA que reciben hasta casi tres veces los fondos por habitante para sanidad y educación que los que recibe la Comunidad Valenciana, que es el único territorio europeo con una renta per cápita inferior al 90% de la media de su Estado y que, sin embargo, realiza todos los años aportaciones al sistema de solidaridad, transfiriendo recursos a regiones más ricas). Sin embargo, ello no obsta para que las propuestas que se contienen en el documento sean muy razonables. Sin duda, la constitucionalización de los principios de suficiencia financiera e igualdad de las CCAA respecto de sus fondos para servicios esenciales, tal y como propone el gobierno valenciano, supondrían una clara mejora no sólo (que también) para la situación de las finanzas de la Generalitat Valenciana sino, en general, para la seguridad jurídica y financiera de todos los actores (Estado y, sobre todo, Comunidades Autónomas y sus ciudadanos). Además, se apunta en el documento a la necesidad de constitucionalizar parte de las reglas en que se basen los concretos mecanismos de reparto, junto a los mecanismos de participación de los distintos territorios y el Estado, así como los procedimientos para pactar el reparto, sus líneas esenciales y su articulación con las políticas sociales, las necesidades de perecuación y la búsqueda de corresponsabilidad fiscal. En general, no puede decirse que la música suene, tampoco en esta parte de la partitura, nada desafinada.

Si analizamos el documento globalmente, vemos un esfuerzo leal y trabajado, por parte del gobierno valenciano, de colaboración con el Estado para la mejora de nuestro constitucional que es muy de agradecer, tanto más cuanto extraordinariamente necesario a día de hoy. Adicionalmente, hay que poner en valor que el documento identifica bien los ámbitos en que la reforma está madura y sería posible tratar de acometerla, a partir de la articulación de amplios consensos académicos y políticos en su mayoría ya existentes.

Que un documento tan interesante, comprometido y atento a las necesidades del país sea tan excepcional (porque ningún otro órgano o institución ha hecho un esfuerzo semejante), y que haya pasado prácticamente inadvertido (porque el debate en España no parece atender en exceso a estas cuestiones, y menos aún si provienen de un “mero” gobierno autonómico como el valenciano), es muy probablemente uno de los más claros síntomas de la pobreza y verticalidad de la discusión pública en España. Ignoro si a la postre habrá o no reforma constitucional. Pero es claro, visto lo visto, que mucho han de cambiar las cosas para que, si se ésta finalmente se produjere, lo vaya a ser como resultado de un proceso dialogado y participado y no producto directo de un pacto de elites que luego se difunda y avale por el resto de actores implicados. Porque, al menos hasta la fecha, es claro que ni la grave situación política e institucional del país ni la existencia de esfuerzos muy meritorios como éste que hemos comentado y que se ha realizado desde las instituciones valencianas han sido acicate suficiente para que este debate sea tomado en serio por quienes deberían estar más que obligados a vehicularlo. Es una verdadera pena porque, sinceramente, creo que a pocos españoles informados les puede parecer que una Constitución española que incorporara todas las reformas que propone el Consell de la Generalitat valenciana en su documento no sería bastante mejor que la actual.

* Andrés Boix Palop es Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València - Estudi General

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