“Se ha definido la doctrina que obligará a todas las administraciones públicas a justificar las repercusiones y efectos financieros y presupuestarios derivados de la decisión de revertir una concesión”. Ribera Salud comentó así el fallo que emitió el pasado mes de julio el Tribunal Supremo en el que se avala la recuperación pública del hospital de Alzira en abril de 2018, pero se reconoce que se debe incluir en el proceso un informe sobre la repercusión y efectos que la reversión tendría.
Tras el fallo, la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública remitió al Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana (TSJCV) el “informe de la subdirección general de recursos económicos de la Conselleria de Sanidad en relación con la gestión del departamento en régimen de concesión de Torrevieja y la decisión de la no prórroga”. Poco después llegaron dos fallos más del (TSJCV) avalando la reversión del hospital de Torrevieja.
El documento de 40 páginas al que ha tenido acceso elDiario.es, resulta demoledor para los intereses de la propia mercantil que gestiona los hospitales de Dénia y de Elche, ya que no solo justifica la recuperación de la gestión pública del departamento de Torrevieja, sino que desmonta todo el sistema concesional implantado por el PP, lo que marca el camino para seguir recuperando las áreas que permanecen privatizadas una vez finalicen los contatos, es decir, los mencionados hospitales de Dénia y Elche, además de Manises.
Según el informe, además de que los contratos establecen que la posible prórroga queda condicionada a que existiera un acuerdo entre la administración y el contratista, “existen una serie de limitaciones y deficiencias contractuales que impiden la continuación del servicio en el modelo en régimen concesional actual”, de las que se destacan: deficiencias estructurales de los contratos vigentes con las concesiones; dificultad de la administración para implementar mecanismos de control y regulación; imposibilidad de modificar el precio del contrato; y elevada litigiosidad entre las partes.
Sobre las deficiencias de los contratos redactados y otorgados por los gobiernos del PP, considera que “la falta de claridad en el contrato en cuanto a la determinación de la prima per cápita (el canon que paga la Generalitat a la empresa por habitante susceptible de ser atendido) y su fórmula de actualización, así como las diferencias respecto a la población objeto del contrato, hacen del precio del contrato –elemento esencial para la correcta prestación del servicio- objeto de discrepancias en cuanto a su interpretación”.
Esto hace que exista “una elevada pluralidad de acuerdos adoptados en el seno de las Comisiones Mixtas (órgano de control), celebradas entre representantes de la Conselleria de Sanidad y de las empresas concesionarias, que suponen un evidente perjuicio para el interés público y que han supuesto de ”facto“ una modificación de los conceptos económicos que integran el contrato”.
Y eso, pese a que “en fecha 16 de enero de 2018 el Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia número 27/2018 que estableció que los acuerdos adoptados por la Comisión Mixta son actos administrativos adoptados válidamente conforme a los pliegos del contrato y por tanto vinculantes y ejecutivos entre las partes en tanto en cuanto la administración competente no proceda a dejar sin efecto dichos acuerdos por las vías legalmente reconocidas en la legislación vigente”.
Pese a que la Intervención de la Generalitat puso reparos a estos acuerdos en su informe de agosto de 2017 al considerar que no tienen competencias para alterar las condiciones económicas del centrato, Sanidad trató de dejar sin efecto diversos acuerdos adoptados con posterioridad, pero un recurso judicial de la concesionaria de Manises finalmente lo validó.
Debido a estos acuerdos, “se han contraído obligaciones no previstas en el contrato siendo necesario recurrir a Expedientes de Enriquecimiento Injusto (EEI) para su compensación a las concesionarias”. En concreto, “para La Ribera ejercicios 2008-2015, Dénia 2008-2013 y Torrevieja 2006-2012, únicas de las que se ha practicado liquidaciones, se han realizado cuatro Expedientes de Enriquecimiento Injusto por importe total de 118 millones de euros”.
Por tanto, “los acuerdos adoptados en las Comisiones Mixtas reflejan la imprecisión de los pliegos y suponen continuas modificaciones económicas del contrato, fruto de ellos se han contraído obligaciones no previstas y que no se han podido integrar dentro de la liquidación anual (procedimiento regulado en los pliegos que determina el precio final del contrato) siendo necesario recurrir a procedimientos ”excepcionales“ como son los Expediente de Enriquecimiento Injusto (EEI), que, sin embargo, se han convertido en algo ”usual“, dado que se tramitan de forma paralela a la aprobación de las liquidaciones”.
Ausencia de mecanismos de control y dobles pagos
En cuanto a la falta de mecanismos de control, “a las deficiencias contractuales indicadas en el apartado anterior, se une la falta de mecanismos de control y regulación que un contrato de esta índole requiere, puesto que además de incluir la prestación de un servicio de asistencia sanitaria integral, incluye la construcción del propio hospital y la dotación de todo lo necesario para su funcionamiento y mantenimiento”.
En este punto, el informe destaca que “es reseñable que un contrato, cuyo objeto principal es la asistencia sanitaria integral, carezca de indicadores que permitan evaluar la calidad asistencial realizada y la adecuación de los servicios ofertados por el concesionario”.
Asimismo, “el plan de inversiones establecido en el pliego carece de los mecanismos necesarios para comprobar el grado de cumplimiento de las inversiones realizadas, al igual que la información facilitada por la concesionaria no favorece esta labor”.
Otro de los argumentos más contundentes por los que no es viable la prórroga de las concesiones es la imposibilidad de modificar el precio del contrato, ya que según los mismos “el contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas”.
Por tanto, “quedando claro que el precio del contrato –elemento esencial-, no puede ser modificado salvo las revisiones de precio previstas en el propio pliego de condiciones administrativas, y que, en el supuesto de prórroga de este servicio implicaría el abono por parte de la Administración de una parte de la cápita para la construcción del hospital y las inversiones ya amortizadas, se vulneraría los principios recogidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, así como se generaría un enriquecimiento injusto por parte del concesionario”.
Asimismo, y siendo que “se ha manifestado reiteradamente las deficiencias del contrato, y que el mismo, no integra todos los conceptos que debería –Acuerdos Comisión Mixta (EEI)- en caso de prórroga, la Administración continuaría abonando conceptos por fuera de la Liquidación, que es el mecanismo regulado en el PCAP para la determinación del precio anual definitivo, lo que supone una alteración del propio precio del contrato, incremento de los beneficios de la concesionaria y, en definitiva, otra vulneración de los principios recogidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.
En cuanto a la elevada litigiosidad del modelo concesional, el informe pone de relieve que “en total, las concesiones han interpuesto 62 procedimientos judiciales, de los que el 95% de ellos corresponden a La Ribera (26), Torrevieja (18) y Elx-Crevillent (15)”, todas gestionadas por Ribera Salud: “Esta elevada litigiosidad ha dificultado más si cabe la consecución del objetivo de resolución de las liquidaciones correspondientes”.
Analisis económico y asistencial del departamento de Torrevieja
El documento pone de relieve que “el departamento de salud de Torrevieja, además de haber obtenido unos ingresos iniciales de 1.688 millones de euros (precio inicial del contrato entre 2006 y 2021), es la única concesión que obtiene ingresos adicionales vía liquidación, incrementado con Expedientes de Enriquecimiento Injusto (liquidación de 16 millones practicados y 33 millones estimados más 46 millones de expedientes de enriquecimiento injusto practicados y 8 millones estimados), que suponen un total estimado de 102 millones de euros (2006 a 2020), debido a su peculiar situación geográfica con una gran afluencia de pacientes desplazados -extranjeros y otras CCAA no empadronados- que supone un 80% de su facturación por ingresos hospitalarios respecto a pacientes que no pertenecen a su población protegida y que son sufragados por la Administración”.
Desde el punto de vista de la eficiencia y calidad asistencial “esta administración ha valorado las repercusiones presupuestarias que implican la reversión del Departamento de Salud de Torrevieja (y por ende la decisión de no prórroga del contrato), mediante las partidas presupuestarias contempladas en la Ley 4/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2021”.
Asimismo, “la reversión del contrato de concesión administrativa no conlleva -en principio- un incremento de gasto a la Generalitat, dado que se trata de un trasvase de créditos entre capítulos del mismo programa -Asistencia Sanitaria-, por lo que se mantienen los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
Adicionalmente, se han cuestionado “las supuestas bondades de eficiencia y mayor calidad del modelo concesional, que se asienta básicamente en un mayor ahorro que la gestión directa -casi único argumento que justificó el acceso a esta forma de gestión-, fundamentado en un marco jurídico más flexible, propicia menores costes de personal y aprovisionamiento, además de posibilitar la selección de riesgos y oportunidades de negocio que serían impensables en la gestión directa, basada ésta en el interés general, enfocada en el paciente y la calidad asistencial”.