¿Quién ha prevaricado?

En una de sus primeras sentencias, la STC 6/1981, el Tribunal Constitucional dejó dicho lo siguiente: “El principio de legitimidad democrática que enuncia el art. 1, apartado 2 de la Constitución es la base de TODA nuestra ordenación jurídico-política”. De TODA. No de una parte. Nada se puede explicar en el ordenamiento del Estado Constitucional si no es a partir de este principio de legitimación democrática.

Dicho principio de legitimación democrática se proyecta en todo el ordenamiento jurídico sin excepción, pero no lo hace por igual sobre todo él. Hay dos momentos en los que se proyecta con una intensidad muy superior a como lo hace en todos los demás: el momento de la elección de las Cortes Generales y el de la investidura del Presidente del Gobierno.

La Constitución en la definición de la arquitectura del Estado salta directamente del art. 1.2 : “La soberanía nacional reside en él pueblo español...”, al art. 66.1: “Las Cortes Generales representan al pueblo español” y del 66.1 al art. 99, en el que se regula la investidura del presidente del Gobierno. Lo mismo hacen todos los Estatutos de Autonomía.

La conexión con el principio de legitimidad democrática de las Cortes Generales y de la Presidencia del Gobierno es diferente de la que existe respecto de las demás instituciones. Las Cortes Generales son las únicas que tienen una conexión directa, pero una conexión directa que, para ser efectiva, tiene que expresarse en la investidura del presidente del Gobierno. Si las Cortes Generales en el plazo de dos meses no son capaces de transmitir la legitimidad democrática que han recibido directamente del pueblo al presidente del Gobierno mediante su investidura, son ellas mismas las que quedan disueltas. Bien lo sabemos los españoles.

Las Cortes Generales y la Presidencia del Gobierno conjuntamente son, en consecuencia, los órganos constitucionales que hacen real y efectivo el principio de legitimidad democrática de manera inmediata y directa. Por ello, son los encargados de la dirección política del país. Lo mismo ocurre en las Comunidades Autónomas.

Esta relación con el principio de legitimidad democrática es la que excluye la posibilidad de que las Cortes Generales o la Presidencia del Gobierno puedan prevaricar. La prevaricación tipificada como delito en el Código Penal es la prevaricación judicial o la prevaricación administrativa, pero no la prevaricación política. Esta última no existe. No puede existir en el Estado Constitucional democrático.

Y las Cortes Generales y el presidente del Gobierno no hacen nada más que política. En cuanto órganos de naturaleza exclusivamente política no pueden cometer nunca el delito de prevaricación.

En el caso de las Cortes Generales no es necesario decir nada. En el de la Presidencia del Gobierno tampoco debería ser necesario, pero a la vista de sentencias como la de los ERE, está claro que resulta necesario hacerlo.

El Presidente del Gobierno es una figura bifronte. Por un lado, es un órgano individual que tiene atribuidas funciones en cuanto tal. Por otro, es la cabeza de un órgano colegiado: el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno.

En cuanto órgano individual los presidentes de Gobierno, de la Nación o de la Comunidad Autónoma, pueden hacer tres cosas: nombrar y separar a los ministros o consejeros, presentar la cuestión de confianza y disolver el Parlamento. El presidente del Gobierno de la Nación puede, además, interponer el recurso de inconstitucionalidad. Esto es lo único que pueden hacer. Se trata de actos políticos no susceptibles siquiera de ser recurridos.

En cuanto presidente del órgano colegiado dirige la ejecución del programa de gobierno con base en el cual obtuvo la confianza del Parlamento en la sesión de investidura. El núcleo esencial de esa tarea de ejecución del programa consiste en la elaboración de los Proyectos de Ley y de Presupuestos, que tendrán que ser remitidos a las Cortes para su debate y aprobación. La función esencial del presidente del Gobierno es dirigir el órgano colegiado con la finalidad de que las Cortes Generales puedan aprobar las leyes, incluida la de Presupuestos, a través de las cuales se da respuesta a los problemas con los que la sociedad tiene que enfrentarse. En esta tarea no tiene cabida el delito de prevaricación.

Los ministros o consejeros sí pueden prevaricar en la dirección de su departamentos. No cuando actúan en el interior del órgano colegiado. El Consejo de Ministros o de Gobierno no puede prevaricar. Un ministro o un consejero sí puede hacerlo.

Esto es el ABC del Derecho Constitucional. Las Cortes Generales no prevarican. El presidente del Gobierno no prevarica. El Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno no prevarica. Todos ellos se mueven en el terreno de la dirección política, de la que está excluida la prevaricación.

En la parte de la gestión administrativa de un departamento sí se puede prevaricar. Pero el presidente del Gobierno está fuera de la misma. Es responsable políticamente de la gestión de sus ministros, pero no puede serlo penalmente. Un ministro o un consejero puede dictar una “resolución injusta”, que son los términos que utiliza el Código Penal, art. 404, para definir el delito de prevaricación administrativa. Un presidente del Gobierno, nunca. El presidente del Gobierno no es protagonista nunca de un acto administrativo que pueda ser calificado de prevaricador. Y no lo es por imperativo constitucional o estatutario. Ni la Constitución ni el Estatuto de Autonomía permiten que esto pueda hacerse.

Si se me ha seguido hasta aquí, se entenderá por qué el expresidente Manuel Chaves no ha podido cometer el delito de prevaricación. Su participación en la aprobación de un Proyecto de Ley de Presupuestos no puede ser nunca constitutiva de tal delito. Y es así porque el Proyecto de Ley de Presupuestos tiene un único destinatario: el Parlamento. El Proyecto de Ley de Presupuestos no está dirigido a los ciudadanos, sino única y exclusivamente al Parlamento, que puede devolverlo, admitirlo a trámite tras el debate de totalidad y aprobarlo tras el debate de las enmiendas de las que haya sido objeto. El Proyecto de Ley de Presupuestos carece de valor jurídico alguno. Es un documento de trabajo para que el Parlamento pueda actuar de manera solvente. Jurídicamente lo único que existe es la Ley de Presupuestos. Todos los trabajos preparatorios que hacen los ministerios o las consejerías en un primer momento y el Consejo de Ministros o de Gobierno después, son eso, trabajos preparatorios, que tendrán valor en la medida en que el Parlamento los haga suyos. Y a partir de ese momento tienen valor como voluntad del Parlamento exclusivamente.

En términos jurídicos el Gobierno no tiene voluntad. Es un órgano que se limita a posibilitar la formación de la voluntad general por parte del Parlamento y a aplicarla con posterioridad una vez que esa voluntad general se ha publicado en el BOE o en el BOJA. El Gobierno contribuye al proceso de formación de una voluntad ajena, la del Parlamento y se limita después a ejecutar lo establecido por dicha voluntad. En la Ley de Presupuestos como en todas las demás. Por eso se le denomina poder ejecutivo.

Es por tanto, imposible que la inclusión de una partida en los Presupuestos sea constitutiva del delito de prevaricación. Es constitucional y estatutariamente imposible. La forma en que el principio de legitimidad democrática se proyecta en la arquitectura del Estado Constitucional lo excluye de la manera más radical. Podrá haber prevaricación en el gasto de las partidas, pero no en su inclusión en el Proyecto de Ley de Presupuestos. Es sencillamente imposible.

Esto es lo que desconoce la sentencia de los ERE dada a conocer el pasado martes. La sentencia supone la negación del principio de legitimidad democrática tal como está reconocido en la Constitución y proyectado en la arquitectura constitucional del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Al condenar al expresidente Manuel Chaves, y a todos los demás, ya que la condena descansa en la inclusión en los Presupuestos de una determinada partida con la que se financiaron los ERE, el Tribunal está subvirtiendo la forma de gobierno constitucional y estatutariamente definida.

La sentencia es un delito de lesa democracia. Únicamente desde el desconocimiento más absoluto de la definición del Estado democrático español en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, ha podido el Tribunal llegar a la conclusión que ha llegado.

Al condenar por prevaricación de la forma en que lo ha hecho, es el propio Tribunal el que presuntamente ha prevaricado, es decir, el que ha sustituido la voluntad general por su voluntad particular, quebrando con ello la cadena de legitimidad democrática en que el Estado consiste.