Se perdió el tren del federalismo

En el anteproyecto de Constitución de la república que elevó al Gobierno la Comisión Jurídica Asesora se renunció expresamente a incluir en el mismo una propuesta sobre la estructura del Estado. “Materia primera de nuestra preocupación fue la referente a la estructuración de España en régimen unitario o federal. Dividida hoy la opinión entre uno y otro sistema, fácil hubiera sido pronunciarse por cualquiera, ya que en apoyo de ambos se dan razones de gran peso dogmático e histórico. No obstante, la Comisión ha entendido preferible no teorizar sobre tema tan grave, sino apoyarse en la innegable realidad de hoy y abrir camino a la posible realidad de mañana”.

No fue esa la posición inicial de la ponencia elegida en el seno de la Comisión Constitucional provisional para la elaboración del anteproyecto de la Constitución de 1978. En el texto de dicho anteproyecto publicado en el Boletín Oficial de Las Cortes el 5 de enero de 1978 se aborda de manera detenida el problema de la estructura del Estado. Si exceptuamos la Primera República, se trata del momento en que, en sede constituyente, más se ha avanzado en este terreno en toda nuestra historia política y constitucional.

La decisión política constitucionalmente conformadora de la estructura del Estado figura en el artículo 2 con una nitidez que no había tenido antes y que no tendrá después. “La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”.

La autonomía municipal y provincial figuran en el Capítulo Segundo del Título V, “Del Gobierno y de la Administración”, quedando reservado el Título VIII, “De los Territorios Autónomos”, para el derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones”. 

En este Título VIII se contemplaba:

1º. Una única forma de ejercicio de la iniciativa autonómica para todas las “nacionalidades y regiones”. Dos tercios de los municipios cuya población represente la mayoría del censo electoral.

2º. Una única forma de elaboración de los Estatutos de Autonomía: aprobación por los diputados y senadores de las provincias que se quieran constituir en territorio autónomo, seguida de negociación con la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y ratificación en referéndum del resultado de dicha negociación.

3º. Una misma arquitectura institucional para todos los territorios autónomos que se constituyeran como tales con Parlamento elegido por sufragio universal y Gobierno elegido por y responsable ante dicho Parlamento. No se contemplaba nada respecto al poder judicial.

4º. Distribución de competencias entre el Estado y los territorios autónomos, mediante la atribución expresa de determinadas competencias al Estado, quedando las no atribuidas a disposición a los territorios autónomos. 

5º. El Senado se compondría de los representantes de los distintos territorios autónomos que integran España, elegidos por las asambleas legislativas de dichos territorios.

El anteproyecto del 5 de enero de 1978 apuntaba claramente hacia un estado federal. 

En los votos particulares y enmiendas únicamente Alianza Popular se opuso frontalmente a la estructura del Estado propuesta. 

Y sin embargo, en el texto reelaborado por la ponencia con base en los votos particulares y enmiendas de los distintos grupos parlamentarios o individuales de determinados diputados publicado el 17 de abril en el Boletín Oficial de las Cortes, la estructura federal propuesta desaparece casi por completo. 

Empieza la redacción tortuosa del artículo 2. Se deja en blanco el artículo relativo al Senado. Se incorporan los municipios y provincias al Título VIII, que pasa a tener el título “De la organización territorial del Estado”. Se sustituye territorios autónomos por comunidades autónomas.  Se vacía de contenido el Título VIII, remitiéndose la regulación de las comunidades autónomas a una muy extensa disposición adicional y se pone en marcha a través de la misma la  doble vía de acceso a la autonomía, la doble vía en el proceso de elaboración de los Estatutos de Autonomía, la posibilidad de una arquitectura institucional diferente según la vía de acceso a la autonomía y la distribución de competencias con el sistema de doble lista de lo que acabarían siendo los artículos 148 y 149 de la Constitución

Con ello desapareció la posibilidad de construir una estructura federal. Y de manera prácticamente definitiva, ya que, una vez construido el Estado de las Autonomías, es prácticamente imposible transitar hacia el Estado Federal por la vía de la reforma de la Constitución.

En esas estamos.