Presunción de legitimidad y estado de alarma

El sistema político y el ordenamiento jurídico del Estado Constitucional descansa en la presunción de legitimidad de los actos de los poderes públicos. Sin dicho principio, la acción del Estado, entendiendo por tal el conjunto de todas las Administraciones Públicas, se quedaría paralizada. No hay Estado Constitucional que pudiera operar si los servidores públicos tuvieran que justificar la legitimidad de cada paso que dan. 

Se trata de una presunción universal, es decir, una presunción que se extiende a todos los servidores públicos y a todos sus actos. Justamente por ese carácter universal, se trata de una presunción iuris tantum, es decir, una presunción que admite prueba en contrario. Todos los actos de los poderes públicos sin excepción son susceptibles de ser recurridos ante la jurisdicción contencioso administrativa, pudiendo ser destruida dicha presunción de legitimidad mediante la sentencia dictada por el tribunal competente. A la universalidad de la presunción corresponde la universalidad de la impugnación de los actos administrativos ante los tribunales. 

Pero los tribunales no tienen que autorizar o ratificar la decisión adoptada por la autoridad administrativa, sino que tienen que limitarse a resolver el recurso que se interponga contra ella. La norma es que la decisión se mantiene vigente hasta que el tribunal dicta sentencia, aunque es posible que de manera excepcional el tribunal adopte la medida cautelar de suspensión mientras se decide sobre el fondo del asunto. 

Así es como opera el Estado Constitucional en democracia. 

La única excepción a esta vigencia de la presunción de legitimidad en los términos que acabo de exponer se produce cuando el acto o disposición afecta de manera individual o individualizable al ejercicio de determinados derechos fundamentales. En tales casos es necesaria la autorización previa o la ratificación de manera inmediata por la autoridad judicial. Es lo que hemos visto que ha ocurrido durante estos últimos meses en diversas Comunidades Autónomas desde que se puso fin al estado de alarma. 

Las autoridades de varias Comunidades Autónomas han considerado que tenían que adoptar medidas limitadoras de derechos fundamentales de los ciudadanos o ciudadanas y se han visto obligadas a someter tales medidas a autorización previa o a ratificación de la autoridad judicial competente, con resultados diversos, como el lector sin duda sabe. 

En nuestro ordenamiento únicamente se puede dar cobertura a la presunción de legitimidad de los actos que puedan suponer limitación de derechos fundamentales mediante la declaración del estado de alarma. Y únicamente es posible, porque la Constitución no contempla ninguna otra alternativa.

La única ley que puede dar cobertura a la presunción de legitimidad de los actos de los poderes públicos que puedan limitar derechos fundamentales, es la Ley Orgánica 4/1981, de estados de alarma, excepción y sitio. Y no por su carácter de Ley Orgánica, sino porque la Constitución delega en ella esa facultad. Sin delegación expresa del constituyente, el legislador, sea el orgánico o el ordinario, no puede dar cobertura a la presunción de legitimidad de los actos limitadores de derechos fundamentales.

Lo que está diciendo el presidente de la Xunta de Galicia, Alberto Núñez Feijóo, de que con una reforma de la Ley de Salud Pública se podría dar cobertura a la presunción de legitimidad de los actos limitativos de derechos fundamentales, simplemente no es verdad. Es radicalmente incompatible con la Constitución. El constituyente ha atribuido esa facultad no al legislador orgánico en general, sino al legislador orgánico de los estados de alarma, excepción y sitio. Y a nadie más. Es una facultad atribuida de manera exclusiva y excluyente a dicho legislador. Se trata de un límite insoslayable.

No se quien estará asesorando al presidente de la Xunta de Galicia, pero el que lo esté haciendo, le está engañando. Dar cobertura a la presunción de legitimidad de los actos potencialmente limitadores de derechos fundamentales únicamente puede hacerse con base en la LO 4/1981. 

Ello no quiere decir que los actos que se adopten con base en la declaración del estado de alarma estén exentos de control judicial. Pueden ser recurridos, pero no tienen que ser autorizados previamente o ratificados de manera inmediata por el poder judicial. Los poderes públicos pueden tomar decisiones para hacer frente a la extensión del contagio del virus con seguridad, aunque algunas de dichas decisiones puedan acabar siendo recurridas y eventualmente anuladas por la Sala de lo Contencioso Administrativo competente.

El control judicial no desaparece. Simplemente deja de ser un control previo, para convertirse en el control normal de todos los actos administrativos. Así lo dice expresamente la LO 4/1981 en su artículo 3º: “Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.

Lo que hace la declaración del estado de alarma es dar cobertura a la “presunción de legitimidad” de los actos de las Administraciones Públicas (la LO 4/1981 habla de Administración Pública en singular porque, cuando se aprobó, no estaba constituido todavía el Estado de las Autonomías. Tras la constitución de este último, hay que entender que el término se extiende a todas las Administraciones Públicas potencialmente gestoras del estado de alarma) dictados con base en dicha declaración, pero no eximirlos por completo de control judicial. Únicamente dicha declaración puede hacerlo. Transmitir el mensaje de que se puede hacer mediante una reforma de la Ley de Salud Pública es engañar a la población.  

El sistema político y el ordenamiento jurídico del Estado Constitucional descansa en la presunción de legitimidad de los actos de los poderes públicos. Sin dicho principio, la acción del Estado, entendiendo por tal el conjunto de todas las Administraciones Públicas, se quedaría paralizada. No hay Estado Constitucional que pudiera operar si los servidores públicos tuvieran que justificar la legitimidad de cada paso que dan. 

Se trata de una presunción universal, es decir, una presunción que se extiende a todos los servidores públicos y a todos sus actos. Justamente por ese carácter universal, se trata de una presunción iuris tantum, es decir, una presunción que admite prueba en contrario. Todos los actos de los poderes públicos sin excepción son susceptibles de ser recurridos ante la jurisdicción contencioso administrativa, pudiendo ser destruida dicha presunción de legitimidad mediante la sentencia dictada por el tribunal competente. A la universalidad de la presunción corresponde la universalidad de la impugnación de los actos administrativos ante los tribunales.