¿De verdad ha crecido la presión fiscal más de un 10% en estos dos años de pandemia?

En 2019, antes de la pandemia, la presión fiscal aparente medida como la suma de impuestos y cotizaciones sociales en porcentaje del PIB se situaba en un 35,2%, casi 6 puntos por debajo de la media de la Unión Europea (41%) y muy lejos de las de Dinamarca (48%), Francia (47,1%), Bélgica (45,2%) o Suecia (43,4%).

Pero, según las estadísticas oficiales del INE y de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), resumidas en el siguiente cuadro, esta presión fiscal aparente ha crecido un 5,9% en 2020 y un 4,1% en 2021. Un 10,3% en los dos años, hasta situarse en el 38,9%.

Así que en estos dos años de pandemia habríamos protagonizado una extraordinaria subida fiscal, nuestra distancia con la media europea se habría reducido a menos de 3 puntos y nos encontraríamos, por tanto, en condiciones de mejorar sustancialmente nuestro Estado de Bienestar. ¿Es cierto esto o existe algún problema con las medidas oficiales de la presión fiscal?

Una ojeada a la series históricas desde 1995 publicadas por la IGAE y recogidas en el siguiente gráfico sugiere, de entrada, que existe algo anómalo en los datos de la presión fiscal aparente de los dos últimos años, ya que superan el máximo del 37,1% de 2007. Estudiando separadamente los porcentajes respecto al PIB de los impuestos y las cotizaciones, que se muestran en el mismo gráfico, se observa un notable escalón del 12% en 2020 en el ratio cotizaciones/PIB y un incremento del 7,4%, también extraordinario, en 2021 en el ratio impuestos/PIB.

También desde una perspectiva comparada, resumida en el gráfico siguiente, se encuentra anómala la evolución de la presión fiscal aparente en España ya que en la Unión Europea de 27 países el ratio ingresos fiscales/PIB ha crecido menos de un 2% entre 2019 y 2021.

Según los datos publicados el 22 de abril por Eurostat, en la Unión Europea de 27 países el ratio ingresos fiscales/PIB sólo creció un 1,9% entre 2019 y 2021, y en nueve de ellos se redujo la presión fiscal. En Francia creció un 0,2%; en Alemania e Italia, un 2,9%; en Portugal, un 3,6%. Sin contar el anómalo caso de España, los mayores crecimientos se observan en Lituania (8,1%), Chipre (7,1%) y Bulgaria (6,7%).

Sin más información que la presentada en el primer cuadro de este artículo y en los gráficos, cualquiera pensaría que se han registrado subidas muy importantes en las bases y los tipos de cotización en 2020 y en los tipos de los principales impuestos en 2021. De hecho, el incremento del 7,4% en 2021 del ratio impuestos/PIB supera el 6,9% que se registró en 2012, cuando el nuevo Gobierno de entonces introdujo el gravamen complementario del IRPF y otras importantes subidas de impuestos en Sociedades e IVA documentadas en el Informe Anual de Recaudación Tributaria del mismo año.

Veremos, sin embargo, que ni en las cotizaciones sociales ni en los impuestos se han registrado cambios normativos relevantes y que su evolución sigue a la de sus bases imponibles. 

En relación con las cotizaciones sociales, estas giran sobre los salarios, las prestaciones por desempleo y la renta de los autónomos, de modo que puede aproximarse la base imponible de las cotizaciones sociales, como se hace en el siguiente cuadro, usando las Series históricas de bases, tipos e impuestos devengados (actualizado a 31-3-2022), que publica la Agencia Tributaria acompañando a los Informes mensuales de recaudación. 

En 2019, la base estimada creció un 5% y las cotizaciones sociales un 7,5%, pero en este año se produjo un importante incremento en las bases mínimas de cotización, en sintonía con la subida del 22,3% en el Salario Mínimo Interprofesional (SMI). Y las bases máximas se incrementaron un 7% como se indicaba en el artículo publicado en elDiario.es el 11 de diciembre de 2021.

En 2020, los tipos legales de cotización se mantienen constantes y las bases máximas también. Sólo las bases mínimas crecen un 5,5%, en sintonía con el incremento del SMI. La novedad en este año es que la base de cotización estimada sólo cae un 1,4%, a pesar de que la masa de salarios se reduce un 4%. La explicación se encuentra en el elevado importe de las prestaciones de desempleo asociadas a los ERTE por COVID (12.800 millones de euros) que se documenta en la edición de 2020 de Mercado de Trabajo y Pensiones en las fuentes tributarias, elaborado con la colaboración de la Seguridad Social.  

El detalle de las cotizaciones sociales por regímenes que se publica en el Avance de Ejecución Presupuestaria de la Seguridad Social confirma que las cotizaciones del Régimen General caen un 4,3% en sintonía con los salarios y las del Régimen Especial de Autónomos caen un 18,3%, acorde con la reducción en las rentas de la empresa personal. Por el contrario, las cotizaciones de desempleados crecen un 33%.

En 2021 se mantiene la estabilidad normativa en el campo de las cotizaciones (las bases mínimas crecen un 1,6% desde septiembre) y el crecimiento del 6,3% es sólo 7 décimas inferior al que registra la base imponible estimada en el cuadro con el título 'Aproximación a la base imponible de las cotizaciones sociales'. Destaca el fuerte incremento del 20% en las rentas de la empresa personal, no muy lejano del 16,8% que registran las cotizaciones sociales de autónomos. El dinamismo de la empresa personal es un rasgo notable de 2021 que se desprende de los datos de Hacienda y de la Seguridad Social.

En resumen, la evolución de las cotizaciones sociales en 2020 y 2021 es consistente con la evolución de sus bases imponibles estimadas y no responde a incrementos extraordinarios de las bases mínimas y máximas o de los tipos de cotización. La elevación del 12% en el ratio cotizaciones/PIB que se produce en 2020 se debe principalmente a la exagerada caída del PIB que estima la Contabilidad Nacional Trimestral (CNTR) del INE. En particular, los salarios estimados por la CNTR (que suponen el 37% del PIB) caen un 7,2% en 2020, es decir, 3,2 puntos más que los salarios declarados a Hacienda.

En relación con los impuestos, los datos de la IGAE abarcan todo el territorio nacional e incluyen los impuestos recaudados por todas las Administraciones Públicas, pero su evolución es paralela a la de los ingresos tributarios que gestiona la Agencia Tributaria de los que conocemos, con todo detalle y con frecuencia trimestral, sus bases imponibles, resumidas en este último cuadro, y los tipos medios efectivos de tributación. 

Utilizando las fuentes ya citadas de la Agencia Tributaria se observa que en 2020 la caída del 7,6% en los impuestos coincide prácticamente con la registrada por la suma de las bases imponibles como resultado de la estabilidad normativa. En 2021, el crecimiento del 15,3% en los ingresos por impuestos supera en 2,7 puntos el crecimiento de las bases debido a un incremento del 1,8% en el tipo medio efectivo global. El Informe mensual de recaudación tributaria de febrero detalla la evolución de las bases y los tipos medios.

Al estudiar la evolución de las bases impositivas en los dos últimos años destacan algunos aspectos:

En este campo, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) ha publicado recientemente los datos del segundo semestre de 2021 de las sociedades cotizadas confirmando que el pasado ejercicio el resultado neto de explotación de las sociedades cotizadas no financieras creció un 390%, superando en un 19% el registro de 2019. 

El gasto final sujeto a IVA se redujo un 13,7% en 2020 debido al hundimiento del gasto de los hogares, pero se recupera con fuerza en 2021, registrando un crecimiento del 19,3% que eleva el gasto por encima del nivel de 2019 previo a pandemia. Destaca en 2021 el crecimiento del 21,8% en las compras de los hogares y los sectores exentos, como la sanidad y enseñanza privadas, que no pueden deducir el IVA soportado en sus compras. Y sobresale también el crecimiento del 16,4% en las compras de viviendas nuevas, que es consistente con el crecimiento del 37,6% en la compraventa de viviendas nuevas que arroja la Estadística de Transmisiones de Derechos de la Propiedad del INE. 

En resumen, la evolución de los impuestos en 2020 es consistente con la evolución de sus bases imponibles y, en 2021, con la marcha de las bases y un incremento del 1,8% en el tipo medio. La elevación del 7,4% en el ratio impuestos/PIB que se produce en 2021 se debe principalmente a la subestimación del crecimiento nominal del PIB que estima la Contabilidad Nacional Trimestral del INE.

Los signos más visibles de esta subestimación del crecimiento nominal del PIB en 2021 ya se enumeraron en un artículo publicado el 23 de marzo en elDiario.es y se reflejan, no sólo en el anómalo incremento de la presión fiscal aparente que se ha revisado en este artículo, sino en dos paradojas adicionales: que los salarios declarados a Hacienda en 2020 y 2021 superen a los que estima la Contabilidad Nacional Trimestral, configurando un escenario de fraude negativo, y que la productividad por hora caiga casi un 12% en 2021 en la construcción y un 1,8% en los servicios, alcanzando descensos del 8,8% en las actividades inmobiliarias y del 8,7% en las actividades artísticas y recreativas.

Para concluir, cabe esperar que el INE corrija sus estimaciones del PIB en 2020 y 2021 cuando publique en septiembre la contabilidad nacional anual de 2021. Si las variaciones nominales del PIB en 2020 y 2021 se acercaran entonces a las observadas en las bases imponibles de los impuestos, la presión fiscal aparente en 2021 se reduciría al 36,1%, sólo 9 décimas por encima de la de 2019, antes de la pandemia. Mientras tanto, confiemos en que nadie se crea de verdad que hemos protagonizado una revolución fiscal y proponga bajar los impuestos.