Lo que no se mide rápidamente se vuelve invisible. Lo invisible se pierde. Y sobre lo que se pierde no se puede actuar ni remediar (Naciones Unidas).
El acuerdo de investidura entre el PSC y ERC incluye modificaciones importantes en materia fiscal. El principal cambio apunta a una revisión general del sistema de financiación, por el cual la Generalitat recaudaría la totalidad de los impuestos y después haría dos aportaciones al Estado: una para compensar por los servicios que este le presta y otro para contribuir a la solidaridad territorial.
Como muchos han adelantado, de desarrollarse esta propuesta se operaría un cambio sustancial en el sistema de financiación autonómica. Sin embargo, a pesar de su trascendencia, este no es el asunto principal que tratar en este artículo, y pido al lector que simplemente se imagine que el equilibrio financiero entre Catalunya y el resto de España sigue igual. Ello permite centrar la atención en el otro gran reto planteado en el acuerdo: la plena descentralización de la gestión de los impuestos y sus efectos sobre la información disponible.
Para entender la importancia de este cambio, conviene por un momento recordar los equilibrios actuales entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de recaudación y gestión. El cuadro adjunto recoge siete de los principales impuestos de nuestro país, detallando la recaudación, la gestión y la capacidad normativa, entendiendo esta última en el sentido más básico de establecer el nivel de carga fiscal.
Como puede verse, hay dos tendencias claras. Por un lado, si nos atenemos a las magnitudes, el sistema fiscal actual otorga una preeminencia indiscutible a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) como gestor de los impuestos. En total, la recaudación que gestiona el organismo supone aproximadamente un 20,5% del PIB, frente aproximadamente un 1,2% gestionado directamente por las comunidades autónomas. La ya existente Agencia Tributaria de Cataluña administra estos impuestos más los tributos propios, como cualquier otra región. Las haciendas forales vascas y de Navarra asumen plenas competencias en sus territorios.
Gestionar conlleva un gran poder. El más evidente es el control de la recaudación, por cuanto en cualquier ulterior negociación quien tiene “la llave de la caja” parte de una posición de mayor fuerza. Como todo el mundo es consciente de las implicaciones que tiene esta condición, no hace falta reiterar tampoco este argumento.
Pero gestionar también es conocer de primera mano cómo operan los impuestos (quién paga y cuánto) y potencialmente dar a conocer esta información en un ejercicio de transparencia. En nuestro país se da por sentado que Hacienda dispone de los mejores datos sobre los particulares y las empresas. Ello permite que investigadores y periodistas se apoyen en esta información para su trabajo, o también que los partidos políticos utilicen estos registros para atajar viejos y nuevos problemas.
A modo de ejemplo, se puede citar la mejora en la gestión del Ingreso Mínimo Vital gracias al recurso a la información de Hacienda. También la reciente aparición de una base de datos con los precios de alquiler de la vivienda recabados por la Agencia Tributaria y que ha permitido al Instituto Nacional de Estadística (INE) elaborar un índice de precios de la vivienda en alquiler. La ley de vivienda prevé, además, que un nuevo índice se convertirá en 2025 en la referencia para la renovación anual de los contratos.
Norma no escrita
Las ventajas de una Hacienda moderna no deben, sin embargo, darse por sentadas. Más bien al contrario, es el resultado de una norma no escrita del sistema actual una vez comenzó a producirse su modernización en la transición a la democracia.
Desde 1977, Hacienda ha buscado poner en valor la corriente informativa de los principales impuestos como una contrapartida al mayor esfuerzo fiscal que requiere de los ciudadanos. Ello se hizo patente primero en las estadísticas de IRPF, cuya periodicidad llegó a ponerse por escrito en el primer Reglamento del impuesto. La misma lógica se aplicó después al Impuesto sobre Sociedades y, finalmente, al IVA.
Sin esa información, que determina no solo la recaudación devengada, sino también la base imponible (la renta de las personas en el IRPF o el beneficio empresarial en Sociedades), nunca se sabría de verdad cuál es el potencial recaudatorio de un impuesto. La transparencia y el detalle en la recaudación de los tributos es un aspecto decisivo, porque permite asimismo cuantificar el impacto de las deducciones y exenciones, que muy a menudo tiene un efecto igual de importante que la elección del tipo impositivo.
Finalmente, si se manejan con el debido cuidado, las estadísticas fiscales junto con otros agregados macroeconómicos proporcionan una buena aproximación a la magnitud del fraude fiscal. Por estas razones, el Estado y todos los agentes sociales deben poner en valor el aparato estadístico actual.
El reverso a esta situación también se puede ver en nuestro país con dos experiencias de descentralización en la gestión de los impuestos. La primera y más obvia se produce con los Impuestos de Transmisiones Patrimoniales (ITP-AJD) y Sucesiones (ISD) que las comunidades autónomas gestionan en sus respectivos territorios.
La forma en que se realizó el trasvase de estos impuestos en 1997 solo obliga a las regiones a publicitar la magnitud de la recaudación y poco más. En la práctica, algunas administraciones, como la Junta de Andalucía, tienen el mérito de proporcionar información más detallada, pero muchas otras viven casi en una era pre-estadística.
Eso produce situaciones clamorosas, como por ejemplo en el caso del Impuesto de Sucesiones, en el que se desconoce cuánta gente lo paga, el valor de las herencias (o donaciones) y su distribución. En consecuencia, todos los cálculos sobre la pérdida de recaudación debido a las múltiples exenciones concedidas en las últimas décadas tienen una base muy endeble. Esta laguna informativa sorprende aún más porque hace más de un siglo, en 1900, el Ministerio de Hacienda era capaz de publicar una estadística más completa sobre este impuesto a pesar de disponer de medios técnicos ínfimos en comparación con los actuales. No es por tanto una cuestión de medios, sino de voluntad política.
El lector posiblemente tenga entonces dos preguntas. La primera y más obvia, ¿por qué no se publican más y mejores datos? Principalmente porque la opinión pública de cada comunidad autónoma desconoce el valor de esta información, lo cual me lleva a recalcar la cita que iniciaba este artículo: Lo que no se mide, rápidamente se vuelve invisible. El sistema fiscal se hace más difícil de juzgar para los ciudadanos de forma que a un contribuyente le resulta casi imposible saber si paga mucho o poco en comparación con el resto de los ciudadanos de otras CCAA.
Una segunda pregunta derivada de esta situación es: ¿y por qué el Estado no facilita una coordinación o una recuperación parcial de la información? La respuesta es que ello obligaría a poner de acuerdo a todas las CCAA, misión imposible o muy cara para cualquier gobierno.
El otro caso paradigmático de descentralización se produce en los territorios forales, País Vasco y Navarra, que tienen una plena independencia para establecer la normativa y recaudar los impuestos en sus respectivos territorios. Históricamente, al menos hasta 1978, el concierto económico se fundamentaba en la búsqueda deliberada de opacidad por parte de las haciendas forales, ya que sus responsables creían que, cuanto menor fuera la información disponible, más fácil resultaría negociar la renovación del cupo con el Estado.
Esta situación solo ha comenzado a cambiar en las últimas décadas, en parte porque la fórmula para calcular el cupo ha quedado establecida sobre principios fijos desde 2002, y en parte por transparencia hacia sus propios ciudadanos. Pero incluso hoy en día sigue habiendo una brecha estadística abismal entre las haciendas forales y la AEAT. Esto se puede comprobar viendo la parquedad de las memorias anuales, los resúmenes estadísticos y también la ausencia de microdatos en las haciendas forales. Este oscurantismo no facilita, sino que dificulta medir correctamente los flujos del cupo y, en última instancia, anula la posibilidad de comprobar el alcance de las políticas públicas.
¿Hacia una Hacienda federal?
Si volvemos al texto literal del acuerdo ERC-PSC cabría pensar que la Agencia Tributaria de Catalunya (ATC) terminará con un poder de gestión similar al de las haciendas forales vascas y navarra. El acuerdo, no obstante, aporta una perspectiva gradual que daría a la ATC la posibilidad de gestionar primero el IRPF y el IVA de las pequeñas empresas durante el ejercicio de 2025.
Si de verdad se va a ir en esa dirección podemos estar seguros de que empieza un largo proceso de negociación en el que participarán todos los partidos con representación en las Cortes. De hecho, en una hipotética reforma de la ley de financiación autonómica no es descabellado pensar que otras comunidades también reclamen para sí la gestión de los impuestos, con independencia de las fórmulas de financiación. De avanzarse en esta línea, se iría hacia el fortalecimiento de las Haciendas autonómicas y el debilitamiento de la Hacienda del Estado.
El punto fundamental de este artículo no es el de rechazar este escenario, pues si uno se compara con otros países existen tantos modelos de gestión como se pueda imaginar. El énfasis debe situarse en la necesidad de preservar, como mínimo, el caudal de información actual como garantía de una Hacienda moderna y transparente con sus ciudadanos.
Ello obligaría a que, si efectivamente se avanza en esta senda, sería necesario que existiese un organismo coordinador que, en el espíritu de unión federal, asegurara la continuación de este caudal informativo y, adicionalmente, publicitara los supuestos que subyacen a la transferencia entre haciendas autonómicas y Estado.
No habría obstáculo alguno para la integración de las haciendas vascas y navarra en este sistema, por cuanto el concierto económico vigente no excluye esta posibilidad. El escenario contrario equivaldría a una voladura descontrolada del sistema actual que, sin duda, acrecentaría la sensación de agravio entre ciudadanos.