Las negociaciones de la Euro 7: la intrahistoria de cómo los fabricantes de coches rebajaron los límites de emisiones
En 2018, la Comisión Europea creó un Grupo Consultivo sobre las Normas de Emisión de Vehículos (AGVES), que incluía a representantes de la industria automovilística, ONG, así como consultores del Consorcio para las Emisiones Ultrabajas de los Vehículos (CLOVE), formado por expertos académicos e investigadores. CLOVE recibió más de 2 millones de euros para verificar el potencial de reducción adicional de las emisiones contaminantes y avanzar en los debates dentro de AGVES, con el fin de desarrollar un enfoque colaborativo de cara a la norma de emisiones Euro 7.
Tras un proceso de consulta pública realizado en el verano de 2020, CLOVE recomendó, en octubre, pruebas más estrictas para captar las emisiones contaminantes que se liberan en todas las condiciones reales de conducción y rebajar los límites de emisiones NOx (10mg/Km) y otros compuestos, basándose en los mejores resultados medioambientales logrados en carretera por los distintos modelos de coches. “Según nuestra base de datos, varios grandes fabricantes de automóviles ya producen vehículos que emiten mucho menos que los límites Euro 6, lo que significa que la reducción de emisiones por debajo de Euro 6 es técnica y económicamente posible”, declaró Zissis Samaras, coordinador de CLOVE.
Sin embargo, la industria automovilística no tardó en responder. El 20 de noviembre, la Asociación Europea de Fabricantes de Automóviles (ACEA) envió una carta al vicepresidente de la Comisión Europea y responsable del Pacto Verde, Frans Timmermans, en la que describía las recomendaciones de CLOVE “como un intento de limitar severamente, o incluso cancelar, el futuro papel del motor de combustión interna en el mercado europeo”.
El 27 de noviembre, la Asociación Alemana de la Industria del Automóvil (VDA) respaldó la iniciativa de ACEA enviando una carta a la directora general de Políticas de Mercado Interior de la Comisión, Kerstin Jorna, tras una videollamada que mantuvieron dos días antes. La VDA reiteró su posición contraria a la idea de fabricar coches “lo más limpios posibles [...] en casi todas las condiciones de conducción”.
“La respuesta del sector fue totalmente desproporcionada”, asegura Felipe Rodríguez, director general adjunto de la organización International Council for Clean Transportation (ICCT). “En lugar de trabajar con la Comisión y el consorcio CLOVE para presentar algo constructivo, desencadenaron una tormenta mediática y reacciones de los Estados miembros apoyando su causa, de modo que el proceso estuvo muy politizado desde el principio”. Según fuentes confidenciales, los miembros de CLOVE también se vieron presionados por la industria automovilística.
Como resultado, en abril de 2021 CLOVE flexibilizó tanto los límites de las emisiones contaminantes (20-30 mg/Km para NOx) como las normas de homologación. Al principio, el sector parecía contento. “La Comisión ha aceptado los límites de lo que es técnicamente viable y ha dicho adiós a objetivos inalcanzables”, aseguró entonces la presidenta de la VDA, Hildegard Müller.
La relación entre la industria y el comisario Breton
La tregua no duró mucho. Los fabricantes de automóviles endurecieron su cruzada y pidieron ayuda al comisario de Mercado Interior, Thierry Breton. El antiguo lobista francés se convirtió en un aliado de la industria, como indican los intercambios de correos electrónicos confidenciales obtenidos a través de solicitudes de información pública.
La primera reunión se celebró el 19 de mayo de 2021. “Durante las conversaciones, Breton invitó a ACEA a enviarle una propuesta alternativa del sector a la Euro 7, para que la Comisión pudiera hacer aportaciones a su propuesta final”, declaró una fuente del sector automovilístico bajo condición de anonimato. El gesto de Breton hacia la industria se confirma en una carta que el 9 de junio remitió ACEA a Kerstin Jorna, similar a otra dirigida a Breton.
La carta resumía la posición pública de la patronal, que solicitaba mantener las mismas condiciones de ensayo que en la Euro 6 y rebajar ligeramente los valores de emisión sólo para las partículas NOx, de modo que la industria pudiera dedicar sus esfuerzos técnicos y financieros a la electrificación, necesaria para cumplir los objetivos de CO2. Kerstin Jorna no tardó en enviar una respuesta a ACEA: “Tengan la seguridad de que las analizaremos y consideraremos detenidamente en el curso de los trabajos sobre el texto normativo”.
Un mes después, el Comité de Control Reglamentario de la Comisión rechazó la evaluación de impacto elaborada por la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes (denominada DG GROW) en la que se esbozaban las opciones de cara a la Euro 7 basadas en las aportaciones de CLOVE. El principal argumento de invalidación se centraba en la falta de análisis de los costes para los fabricantes de automóviles y de los beneficios para la calidad del aire que se esperaban de la transición de los motores de combustión a la electrificación, como sugería ACEA.
De hecho, el 14 de julio, la Comisión propuso una legislación revisada que exigía cero emisiones de CO2 para turismos y furgonetas en 2035 (frente a las de 2021), con objetivos intermedios del 15% en 2025 y el 50% en 2030, obligando a los fabricantes de automóviles a sustituir progresivamente los coches que emplean combustibles fósiles por vehículos eléctricos y acabar así con los motores de combustión.
Mientras los funcionarios de la DG GROW se dedicaban a revisar su evaluación de impacto, la industria y Breton proseguían sus conversaciones entre bastidores. “Entre tanto, ACEA y la Comisión intercambiaron mucha información”, explica la citada fuente anónima. Tras una nueva reunión el 26 de octubre, ACEA envió una carta a Breton, el 2 de noviembre, en la que le afirmaba “estar encantados de hacer un seguimiento de estas cuestiones y [...] confiamos en que se organicen rápidamente reuniones técnicas de seguimiento a nivel de trabajo con sus servicios para la Euro 7”. Entre las interacciones posteriores registradas figuran una reunión el 12 de diciembre y otra carta de ACEA a la misma Dirección General el 24 de enero de 2022.
En enero de 2022, el Comité de Control Reglamentario dio luz verde a la evaluación de impacto revisada de la Euro 7, que tiene en cuenta los efectos de la electrificación. Por fin, la Comisión pudo presentar su propuesta legislativa, prevista inicialmente para finales de 2021, pero de nuevo el gabinete de Breton la dejó en suspenso. Las nuevas medidas se anunciaron en julio de 2023.
“ACEA siguió diciendo a la Comisión que desarrollar, al mismo tiempo, un nuevo motor para cumplir con la Euro 7 y los eléctricos supondría un esfuerzo excesivo para la industria automovilística y frenaría la electrificación del sector, ya que toda la atención se centraría primero en reducir las emisiones de los motores de combustión”, según la citada fuente del sector.
Tras esas peticiones, la Comisión volvió a aplazar la propuesta de la Euro 7, a la espera de que se adoptara el plan de descarbonización del transporte por carretera del que Timmermans iba a hacer alarde en la cumbre internacional anual sobre el clima COP27, en noviembre, para confirmar el compromiso de la UE contra el calentamiento global.
“Las normas sobre las emisiones de CO2 de los automóviles y la propuesta de reglamento de la Euro 7 son complementarias”, declaró el portavoz de la Comisión. “El momento de la publicación (es decir, de la propuesta de la Euro 7) ha permitido a la Comisión tener en cuenta el resultado final de las negociaciones, entre distintas instituciones, sobre la normativa de emisiones de CO2”.
“Sospecho que el acuerdo tácito era que, si ACEA apoyaba los objetivos de emisiones de CO2, la Comisión presentaría, presumiblemente, una Euro 7 más liviana, como pedían especialmente algunos Estados miembros”, indica la citada fuente sectorial.
Un acuerdo entre bastidores
Este entendimiento mutuo quedó, de algún modo, implícitamente sellado el 1 de junio de 2022 durante una reunión en la sede de ACEA entre la Junta Directiva de la asociación empresarial y la directora general de Políticas de Mercado Interior de la Comisión, Kerstin Jorna, junto a su equipo. Oliver Zipse, presidente del consejo de administración de BMW, y entonces presidente de ACEA, encabezó la reunión. Esta no consta en el registro público, incumpliendo las normas de transparencia, según las cuales “los directores generales de la Comisión harán pública la información sobre todas las reuniones que celebren con organizaciones o trabajadores autónomos sobre cuestiones relacionadas con la elaboración y aplicación de políticas en la Unión”.
Una semana después, la DG GROW envió una carta a ACEA en la que resumía los resultados de la reunión: “En cuanto a la transición ecológica, los representantes del sector apoyan plenamente los objetivos del 55% de CO2 para 2030, pero piden cautela con el objetivo de 2035 (100% de CO2)”. [...] En cuanto a la Euro 7, se refirieron a la propuesta de ACEA (es decir, la ya presentada a Breton en 2021) [...] y Kerstin Jorna “les aseguró que la propuesta de la Comisión establecería requisitos ambiciosos pero viables”. Durante la reunión, “Acea se refirió efectivamente a las propuestas para la Euro 7, que habían sido enviadas al comisario Breton”, según aseguró un portavoz de Acea.
Cabe señalar que tanto Stellantis como Volvo Cars abandonaron ACEA tras la reunión debido a sus diferentes desacuerdos con el enfoque de la asociación respecto a la Euro 7 y la electrificación.
A finales de junio, el Consejo Europeo adoptó los objetivos de CO2 y a finales de octubre alcanzó un acuerdo con el Parlamento, siguiendo en gran medida la propuesta de la Comisión, sin interferencias de la industria.
Un mes después, la Comisión presentó oficialmente una propuesta para la Euro 7 que no seguía la mejor opción política esbozada en su propia evaluación de impacto. Para satisfacer las exigencias de ACEA, el texto flexibilizaba parcialmente las condiciones de ensayo y los límites de las emisiones contaminantes. En concreto, las emisiones de NOx de los vehículos diésel se equipararon a las de los vehículos de gasolina Euro 6 (60mg/Km).
Una fuente con responsabilidad en la DG GROW coincidió en que este acuerdo entre bastidores allanó el camino para que los 27 Estados miembros suavizaran aún más el proyecto de ley en el Consejo. Las propuestas legislativas de la Comisión tienen que ser aprobadas por los gobiernos nacionales, y una propuesta inicial débil deja menos margen para las negociaciones.
“La propuesta [...] de la Euro 7 no es el resultado de las peticiones de una parte interesada, sino más bien el fruto de un examen minucioso [...] tras una consulta muy amplia con todas las partes interesadas”, declaró a Voxeurop, un portavoz de la DG GROW, que confirmó la reunión celebrada entre Kerstin Jorna y ACEA. Esta asociación “nunca llegó a un acuerdo con la Comisión sobre la Euro 7”, apunta un antiguo miembro de un grupo de presión de la industria automovilística en Bruselas.
Sin embargo, las ONG se mostraron indignadas por la propuesta de la Comisión sobre la Euro 7. “El grupo de presión de la industria automovilística se ha opuesto ferozmente a la Euro 7, utilizando maniobras para influir en los responsables de la toma de decisiones, y la Comisión ha cedido a sus demandas”, afirma Anna Krajinska, responsable de emisiones de vehículos y calidad del aire de la ONG Transport & Environment.
El sector tampoco parecía satisfecho. “Desgraciadamente, el beneficio medioambiental de la propuesta de la Comisión es muy limitado, mientras que aumenta considerablemente el coste de los vehículos”, afirmó el presidente del consejo de administración de BMW en la reacción oficial de ACEA que, en febrero de 2023, pidió una versión aún más suave de la Euro 7. Al mismo tiempo, el documento de posición de la patronal alemana de la industria automovilística recomendaba retrasar las fechas de entrada en vigor, algo que finalmente acordaron los legisladores de la UE.
“A pesar de ser responsable de ralentizar el trabajo de la Comisión, ACEA tuvo el valor de decir durante las reuniones del grupo AGVES que las normas de la Euro 7 llegaban demasiado tarde y que los fabricantes de automóviles tendrían dificultades para cumplir los requisitos en el plazo propuesto (2025 para los turismos y 2027 para los vehículos pesados)”, declaró un funcionario de la Comisión en la DG GROW bajo condición de anonimato.
Contaminando hasta el final
A pesar de las promesas hechas a la Comisión, el sector automovilístico parecía marcar sus propios objetivos. “En todos sus documentos, ACEA insiste en que la estrategia de emisiones cero de CO2 debe ser tecnológicamente neutra”, afirmó la citada fuente anónima del sector. “Creo que la estrategia de ACEA era, primero, usar el argumento de la electrificación para suavizar la Euro 7; y, después, intentar eliminar la prohibición de los motores de combustión fijada para 2035, a través de los eFuels [combustibles bajos en carbono para motores de combustión], que fue respaldado por el Gobierno alemán, tras negociar con la asociación VDA alemana y algunos fabricantes de coches germanos como Porsche y BMW”, añade.
Poco antes de la votación en el Consejo que debía refrendar formalmente el acuerdo alcanzado con el Parlamento sobre los objetivos de CO2, el Gobierno alemán de centro-derecha amenazó con rechazar el reglamento para obligar a la Comisión a introducir una excepción en las normas de homologación de automóviles de la UE, que permitiera la matriculación de vehículos que funcionen con eFuels neutros en carbono después de 2035. El acuerdo entre Timmermans y el ministro alemán de Transportes, Volker Wissing, ampliaba de facto las ventas de coches con motor de combustión más allá de esa fecha.
“Los fabricantes de automóviles consiguieron hacer creer a la Comisión que invertirían en aumentar la producción de vehículos eléctricos si no se vieran obligados a invertir demasiado para cumplir las estrictas normas de la Euro 7, pero la realidad podría haber sido distinta”, asegura la citada fuente anónima. De hecho, las normas de CO2 para el sector del automóvil incluyen una cláusula de revisión que permite a la Comisión evaluar los progresos realizados hacia la reducción del 100% de las emisiones en 2026 y revisar potencialmente el calendario objetivo a la luz del desarrollo tecnológico.
“Si los fabricantes de automóviles avanzan demasiado despacio con la electromovilidad antes de los objetivos intermedios, o si los incentivos para desarrollar la infraestructura de recarga son demasiado limitados para ampliar la capacidad lo bastante rápido como para alimentar a los coches nuevos, la industria volverá a tratar de influir en la Comisión para que amplíe las ventas de vehículos de combustión nuevos más allá de 2035”, indica la citada fuente que prefiere el anonimato.
Ese escenario puede deducirse de las comunicaciones del sector. “Ya en la actualidad, la falta de estaciones de carga y repostaje está obstaculizando gravemente la incorporación al mercado de los vehículos de emisiones cero”, aseguró la directora general de ACEA, Sigrid de Vries. “Un importante 'déficit de infraestructuras' seguirá limitando las reducciones de CO2 y la transición de nuestro sector hacia la neutralidad climática”. Estas afirmaciones se realizaron como reacción al acuerdo alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre el nuevo despliegue obligatorio de infraestructuras de combustibles alternativos, estableciendo objetivos para las infraestructuras de recarga eléctrica y repostaje de hidrógeno también para el sector de la carretera.
Independientemente de los avances en infraestructuras logrados hasta ahora, la electrificación del transporte por carretera avanza a un ritmo más lento en Europa que en Estados Unidos y China. Los fabricantes de automóviles no han aumentado la proporción de vehículos eléctricos en comparación con los coches híbridos [que funcionan tanto con electricidad como con combustible] en Europa, manteniéndose estables desde 2015, según el informe Perspectivas 2022 de la Agencia Internacional de la Energía, que afirma que esto “puede reflejar una estrategia corporativa entre los fabricantes de automóviles europeos [...] de ofrecer versiones de híbridos enchufables de muchos modelos de coches grandes y de gama alta para capitalizar su experiencia en el desarrollo de cadenas cinemáticas convencionales”.
La estrategia de la industria es una Euro 7 sin costes y completamente ineficaz para maximizar sus beneficios a partir de una tecnología de motores de combustión obsoleta“, apunta Anna Krajinska. ”Esto ocurre al mismo tiempo que los fabricantes de automóviles limitan la producción de vehículos eléctricos de cero emisiones para el mercado de la UE, como demuestra el estancamiento de las ventas de estos en la UE, y priorizan la venta de eléctricos grandes y caros en lugar de modelos pequeños y asequibles“, ahonda.
Para cumplir los objetivos de reducción de CO2, los fabricantes de automóviles venden a los consumidores europeos un gran volumen de vehículos eléctricos que se fabrican en China a un coste más bajo, mientras siguen operando sus fábricas tradicionales para mantener la presencia en las carreteras de vehículos con motor de combustión.
“Planeamos coches eléctricos pequeños que llegarían en 2025 [...] cuando pensábamos que la Euro 7 era un obstáculo insalvable que aceleraría la electrificación”, aseguró el consejero delegado de Volkswagen, Thomas Schäfer, a los medios de comunicación en el salón del automóvil de Los Ángeles en noviembre de 2022, unos días antes de la presentación de la propuesta de la Comisión, según informó entonces Autocar.
Este reportaje es parte de una investigación realizada por Voxeurop y apoyada por Journalismfund Europe, el European Excellence Exchange in Journalism (E³J) y Free Press Unlimited
La investigación se ha publicado en los siguientes medios: The Guardian (Reino Unido), Der Spiegel (Alemania), Libération (Francia), elDiario.es (España), il Fatto Quotidiano (Italia), PressOne (Rumanía), EUrologus (Hungria), Deník Referendum (República Checa), BIQdata (Polonia).
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