Ocho años de enfrentamientos entre Gobierno y CCAA en el Constitucional a la espera de la Ley de vivienda

En las últimas semanas y en el marco de  la negociación de la propuesta de borrador sobre Ley de Vivienda que se está debatiendo entre los socios de la coalición de Gobierno, PSOE y UP, ha entrado en la ecuación el recurso que el Ejecutivo ha interpuesto ante el Tribunal Constitucional contra la Ley catalana reguladora de precios del alquiler, que está en vigor en la comunidad autónoma desde noviembre del año pasado. El ministro de Política Territorial y Función Pública, Miquel Iceta, afirmó en sede parlamentaria el pasado 9 de junio: “Si una ley autonómica vulnera el marco competencial, yo tengo políticamente, moralmente y legalmente la obligación de presentar ese recurso”. El histórico demuestra que pocas veces le ha salido bien la jugada al gobierno central.

La decisión de Moncloa de llevar a las regiones ante los tribunales en materia de vivienda no ha sido un camino victorioso, más bien al contrario: las competencias de vivienda asumidas bajo los estatutos de autonomía han sido ratificadas en cada situación, como también la función social de la propiedad privada de inmuebles toda vez que ha sido impugnada. Incluso la expropiación de uso de viviendas vacías ante necesidades en zonas tensionadas se ha considerado conforme a derecho. Otra cosa es quién deba regularla, punto en el que mayoritariamente se ha dictaminado que debe ser el Estado. Tampoco ha permitido el Alto Tribunal que las Comunidades Autónomas (CCAA) pudiesen actuar por encima de medidas que el Gobierno central iba lanzando para paliar la crisis hipotecaria intentando frenar los desahucios hipotecarios. No así de alquiler, de ahí el decreto antidesahucios específico promulgado en pandemia, de deficientes resultados.

Esta última denuncia es la número catorce de una lista que arrancó en 2013 en el primer mandato del Partido Popular, encabezado por Mariano Rajoy, y que ha llevado frente a las y los magistrados del Constitucional leyes o decretos de Andalucía, Navarra, Canarias, València, Euskadi, Murcia, Extremadura, Aragón y, hasta en cuatro ocasiones, de Catalunya. Regiones que, de acuerdo a las atribuciones que les da la Constitución Española, han legislado en vivienda. Son estas las comunidades que, tras el estallido de la burbuja  hipotecaria, se aventuraron a dar prioridad a la función social de la propiedad de vivienda, plantear la expropiación forzosa a entidades bancarias y grandes tenedores, y a actuar ante los pisos vacíos.  

Por su parte Galicia, Cantabria, Castilla León y Castilla-La Mancha también han lanzado sus respectivas leyes de vivienda autonómicas aunque, al no tocar ninguno de los tres temas, no han pisado el parqué del Tribunal Constitucional. El Principado de Asturias y la Comunidad de Madrid son las únicas dos regiones que no cuentan con legislación en el sector.

Ausencia de una Ley estatal

Es en la Carta Magna donde empiezan y acaban las disputas: en el texto de 1978 y las zonas grises en las que las competencias de legislación de vivienda pueden caer del lado del Estado o de las CCAA, y en la convivencia entre el derecho a la propiedad, la definición de su función social, y el de acceso a una vivienda digna. Hay otras cuestiones ya de menor calado que asimismo han generado conflictos, como son la capacidad recaudatoria de las comunidades, la posibilidad de introducir cuestiones procesales, o los sistemas de mediación entre acreedores y deudores.

El Tribunal ha querido hacer referencia explícita a la complejidad que supone que no exista un texto estatal en la materia hasta en tres ocasiones: en la STC 16/2018, en relación con diversos preceptos de la Ley Foral 24/2013 de Navarra, se especifica que “se hace sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el artículo 149.1.1 CE (el que delimita la exclusividad del Estado en distintas materias), más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione –es decir, legisle– el ejercicio de esas competencias autonómicas” . En la STC 32/2018 de la Ley andaluza, sobre la función social de la propiedad de la vivienda, se expresa la dificultad de definirla en comparación con la función social de la propiedad agraria, de la que sí existe ley estatal. Y por último, cuando se sentencia sobre la denuncia del ejecutivo central contra la Ley murciana, en la STC 102/2018 se incide, en este caso a favor del Gobierno estatal, “el hecho de que dicha competencia sea calificada como exclusiva por el Estatuto de Autonomía, unido a la inexistencia de una competencia específica en materia de vivienda a favor del Estado, no significa que aquélla sea absoluta y que éste no se encuentre facultado para desarrollar actuaciones en dicha materia”. 

Derecho a propiedad privada y a una vivienda digna

El derecho de acceso a una vivienda digna del artículo 47 y el de propiedad, reconocido en su artículo 33, se entrecruzan en el texto constitucional. En el redactado de las leyes autonómicas de Andalucía, Canarias, València y Extremadura, se incluye que “forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional, así como mantener, conservar y rehabilitar”. Así quedaba definida la doble dimensión del derecho de propiedad: una individual y otra social. 

Esta cita fue llevada al Constitucional tantas veces como fue incluida. La argumentación de la Abogacía del Estado en su contra se articuló alrededor de la dimensión individual, asegurando que se alteraba el contenido esencial del derecho de propiedad, y de la social, en relación a las medidas tomadas por el Gobierno para intervenir el mercado hipotecario y capear la crisis. Las impugnaciones pretendían demostrar que el deber de los propietarios de viviendas de destinarlas efectivamente a su habitación limitaba la libertad del propietario, perjudicaba el sistema financiero en el caso de grandes tenedores, y menoscababa la solvencia de las entidades de crédito y los resultados del proceso de desinversión confiado a la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB). Obligando a la Sociedad a dar uso a las viviendas se complicaba la estrategia de recuperación económica que justificó su creación: vender los activos tóxicos y recuperar ese dinero para las arcas del estado.

El Tribunal Constitucional dictaminó en las cuatro sentencias que las autonomías estaban legitimadas para delimitar la función social de la propiedad de vivienda, y actuar en consecuencia. Especialmente, afea al ejecutivo central en la STC 32/2018 sobre la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, que incluya en sus alegaciones una mera misiva de un representante de la Comisión Europea a España expresando unas preocupaciones basadas en información cuyo contenido se desconocía, y que posiblemente era inexacta, y un informe sin firma de la Sareb, cuyos datos no se cotejaron.

Cánones e impuesto a las viviendas vacías

Esta definición de función social de la propiedad de vivienda ha permitido a las CCAA acometer actuaciones derivadas, como pueden ser las sanciones o cánones por tener viviendas desocupadas, medidas que, según las sentencias, tampoco reducirían el valor de los activos inmobiliarios de las entidades de crédito de un modo significativo.

Así ya está actuando, por ejemplo y mediante decreto, el parlamento vasco, con canon a inmuebles vacíos, o Catalunya con un impuesto que afecta a las personas jurídicas propietarias de viviendas vacías sin causa justificada durante más de dos años, regulado por ley autonómica que, a su vez,  fue impugnada ante el Constitucional por el Gobierno de España en 2016 y desestimada en su totalidad en 2019, reconociendo la sentencia “la potestad tributaria reconocida a las Comunidades Autónomas”. La Comunitat Valenciana, mediante la Ley 3/2020, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2021, ha creado un impuesto de similares características.

De expropiación forzosa a cesión obligatoria

Si hay un tema en el que las Autonomías se han dado de bruces con la literalidad de la Constitución es en las expropiaciones a entidades financieras. Andalucía, Navarra, Canarias, València, Euskadi, Extremadura y Catalunya han intentado regular la expropiación a bancos en casos de emergencia social acreditada, pero no ha sido posible aún cuando se establecían las correspondientes indemnizaciones, y siendo la actuación temporal. 

El Tribunal sí consideró aquí que la intención de las regiones era incompatible con las medidas adoptadas por el Estado de acuerdo a su competencia en exclusiva de la planificación general de la actividad económica, regulada en el artículo 149 de la Constitución. De acuerdo a esta norma, se legisló desde Moncloa la suspensión de lanzamientos hipotecarios (Ley 1/2013, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social). A este respecto, el Constitucional consideró que las autonomías pretendían realizar una regulación que se proyectaba sobre este ámbito material ya reglado por el Estado, y lo declaró inconstitucional. Sin embargo, se rechazó en dos ocasiones la denuncia del ejecutivo central sobre la medida de suspensión de desahucios hipotecarios en Catalunya y Aragón, sin percibir superposiciones a las medidas estatales.

Además, hay un añadido: en la Constitución se reserva la legislación sobre expropiación forzosa al Estado. No se dictamina en cuanto a la acción en sí, que es factible y ajustada a derecho, sino en lo relativo al actor, que en este caso debe ser el Gobierno central.

Así quedó establecido para estas siete regiones. Sin embargo, en Aragón, para su redacción de ley autonómica de vivienda en 2015, el departamento jurídico decidió abrir el diccionario de sinónimos y sustituir el concepto blindado en el texto de la Carta magna por el de cesión de viviendas de grandes tenedores, siempre que fueran desocupadas y para arrendamiento, y funcionó.

A finales de 2018, ya con el PSOE en el poder, el Estado retiró este punto de los recursos heredados del Partido Popular contra sendas leyes, la aragonesa y la catalana de medidas urgentes para hacer frente a la pobreza, que estaban recurridas entre otros asuntos, en el de la cesión. Unos meses antes, en mayo, y de forma casi paralela a la llegada a Moncloa de Sánchez, el gobierno balear había promulgado su Ley de Vivienda que incluía este nuevo concepto en los mismos términos. Esta norma, que no fue llevada ante el Tribunal Constitucional, ha sido puesta en práctica recientemente, en marzo de este 2021, cuando el Govern ha expropiado 56 viviendas de grandes tenedores para alquiler social.

La regulación del precio del alquiler parecía buena idea en 2018

El Estado también retiró a finales de 2018 parte de su recurso contra la Ley catalana 4/2016 de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial. En ella se citaba por primera vez la posibilidad de regular el precio de los alquileres. El ejecutivo popular registró un recurso de inconstitucionalidad en septiembre de 2017 en relación a este punto, entre otros. Un año después, con el PSOE gobernando en minoría, el Estado retiró la denuncia sobre el control de precios, así como de la obligatoriedad de ofrecer un alquiler social a familias vulnerables bajo riesgo de desahucio, tras acordarlo en la Comisión Bilateral de Cooperación Generalitat-Estado, presidida por la entonces ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet desde Moncloa, y  los consellers Ernest Maragall, Pere Aragonés (hoy president) y Elsa Artadi desde la comunidad catalana.

Quedó exonerado el texto final en que se acordaba que la Generalitat debería “aprobar los criterios de acuerdo con los que deben regularse los arrendamientos urbanos en Cataluña y, en el plazo de nueve meses desde la entrada en vigor, elaborar un proyecto de ley”. Dicho y hecho: durante la pandemia y para hacer frente a la emergencia habitacional, la Generalitat redactó en colaboración con las plataformas de vivienda la llamada Ley 11/2020 reguladora de los precios del alquiler, que fue aprobada en septiembre de 2020. Dos informes no vinculantes, uno del Consejo de Estado y otro del Consell de Garanties Estatutàries a petición del Partido Popular y Ciudadanos, son la base para que el Gobierno actual, coalición de PSOE y Unidas Podemos, haya registrado su primera y única denuncia ante el Tribunal Constitucional en materia de vivienda, tras decidir en Consejo de Ministros del pasado martes 15 de junio denunciar la ley reguladora catalana.

Las estadísticas (entre el primer trimestre de 2020 y el de 2021el precio medio del alquiler ha caído un 3,2%, en toda la región y en Barcelona hasta un 7,7%) presionan a favor de la regulación, así como el acuerdo de coalición firmado en diciembre de 2019 y  que hizo posible la XIV Legislatura, en el que quedó escrito negro sobre blanco el compromiso de intervención. Pedro Sánchez, en el discurso de investidura: “Vamos a frenar las subidas abusivas de los alquileres poniendo techo en zonas de mercado tensionado, y vamos a reforzar el marco competencial de las entidades locales para que puedan actuar en este ámbito”.

Un pacto similar al del gobierno sueco, que ha caído hace unos días precisamente por saltarse la línea roja marcada sobre el control de  precios de los alquileres, y promulgar una ley que permitiría consensuar el precio de las rentas directamente entre arrendador e inquilino, por encima de lo acordado con los partidos de izquierda y ecologistas. 

Por el momento, lo último que ha trascendido de las negociaciones en el seno del ejecutivo  es que Unidas Podemos ve “insuficiente” la propuesta inicial del PSOE de congelar precios del alquiler, que no acepta que puedan subir hasta un 10% como se filtró hace unos días,  y exige medidas para bajarlos.