El simple hecho de que se anuncie una nueva ley para prevenir y luchar contra el fraude fiscal supone una buena noticia, y lo será aún mejor si el empeño es sincero y si resultan eficaces los medios elegidos para alcanzar el objetivo. Siendo trascendental siempre en un país cuya economía desde hace décadas padece el lastre de tan voluminoso fraude, en la actualidad cobra casi el valor de condición de supervivencia.
En los próximos meses, y hasta pudiera ocurrir que en los próximos años, en el sostenimiento financiero del Estado vamos a tener que aprender a sorber y soplar al mismo tiempo; deberemos combinar un colosal aumento del gasto público para evitar que millones de personas se queden en la estacada con un incremento muy significativo de ingresos que impida que el endeudamiento se desboque hasta estrangularnos. Pero, durante bastante tiempo, nuestra capacidad para extraer esos ingresos de la tributación sobre rentas, beneficio empresarial, tráfico y consumo va a ser limitada y, si no se tiene cuidado, podría dañar la recuperación. Esto deja dos opciones principales: la tributación sobre patrimonio y sobre rendimientos de capital –como ya han advertido instituciones tan poco sospechosas de radicalismo como la OCDE- y lograr que quien no paga lo que debe lo haga para no sobrecargar más a quien ya contribuye.
Pero una cosa es el empeño y otra que las medidas propuestas sean las adecuadas para lograrlo. Es usual que los gobiernos se comprometan en la persecución de la evasión de impuestos y frecuente la aprobación de leyes específicas para conseguirlo. También el Gobierno del PP lo hizo en 2012, y hay multitud de leyes y planes anteriores. El éxito alcanzado hasta la fecha, sin embargo, deja mucho que desear.
Al aprobar esta semana el Consejo de Ministros el Proyecto de Ley de Medidas de Prevención y Lucha contra el Fraude, retoma el Anteproyecto que se sometió a información pública en octubre de 2018 y que quedó varado por la no aprobación de los Presupuestos y el posterior largo periodo electoral.
En la exposición de motivos del Anteproyecto se anuncian dos propósitos principales. Por una parte, la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de las normas contra prácticas de elusión fiscal que afectan al mercado interior europeo y que se incluyen en la Directiva (UE) 2016/1164 del Consejo. Específicamente en dos apartados: un régimen de transparencia fiscal internacional que atribuya a las empresas residentes en España las rentas generadas por entidades en el extranjero mayoritariamente participadas por ellas, cuando allí tales rentas estuvieran sujetas a una tributación muy inferior a la española. Y, en segundo lugar, el establecimiento de lo que se llama “impuesto de salida” que garantice que, cuando un contribuyente traslade sus activos o su residencia fiscal fuera de nuestro territorio, se graven aquí todas las plusvalías generadas en España aunque aún no se hayan realizado.
Medidas ya incorporadas
Se trata de normas importantes para perseguir que tributen las ganancias allá donde se producen, que es lo justo, y atajar estrategias de elusión que acomoden siempre la tributación en los territorios fiscalmente más ventajosos. Pero se trata de normas en buena parte ya incorporadas a nuestras leyes. Lo que se hace ahora es añadir algún aspecto nuevo, como el de la tributación también por transparencia de las rentas de establecimientos permanentes en el extranjero y no sólo de entidades o la supresión del diferimiento de tributación en el impuesto de salida si el traslado es a otro país de la UE. Por lo que lo previsible es que el impacto de estos cambios en la recaudación sea muy modesto.
En otro bloque, hay una serie de medidas más concretas de refuerzo del control tributario. La prensa las ha estado difundiendo estos días. Se rebaja la limitación de pagos en efectivo entre empresarios a 1.000 euros y a 10.000 para particulares con domicilio fiscal fuera de España. Se reduce a 600.000 euros el umbral de deuda en ejecutiva impagada para aparecer en el listado de morosos a Hacienda, al que se añadirán los responsables solidarios. Se prohíbe la producción y tenencia de programas informáticos que permitan ocultar ingresos, falsear facturación y llevar dobles contabilidades, los conocidos como “software de doble uso”. Se crean nuevas obligaciones de información sobre monedas virtuales. Se pretende fomentar el cumplimiento voluntario, reduciendo en ciertos casos recargos y sanciones. Se quiere reforzar el control sobre grandes empresas y patrimonios y ampliar el concepto de paraíso fiscal. Y se prohíben por ley las amnistías fiscales, medida de elemental justicia, pero que quizá posea más valor simbólico que real, habida cuenta de que ya dejó claro el Tribunal Constitucional que estas regularizaciones contravienen nuestra Carta Magna.
Fijar una tributación mínima
Puede tener relevancia la valoración de inmuebles para los tributos patrimoniales (Transmisiones Patrimoniales, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones) por el valor de referencia publicado por el Catastro, entendido como valor de mercado, lo que debería mejorar la seguridad jurídica. Así como que se valoren para Patrimonio los seguros de vida sin opción de rescate y se evite que este tipo de seguros se usen como vía de elusión de grandes fortunas. El incremento de recaudación posible por esta reforma iría a las arcas de las Comunidades Autónomas y podría aliviar los costes sanitarios de la pandemia. Pero será imprescindible que, de una vez por todas, se fije una tributación mínima en toda España que impida la desaparición por competencia fiscal entre regiones de estos impuestos.
El Gobierno estima un aumento de recaudación de 828 millones de euros por el conjunto de medidas. Leyendo la memoria publicada en la página del Ministerio se ve que esta cifra se compone de 110 millones más que se esperan por la ampliación de la lista de morosos, otros 500 millones por el conjunto de medidas sobre grandes empresas y patrimonios y software de doble uso y 218 millones por la limitación de pagos en efectivo. El inconveniente de estas previsiones radica en su incertidumbre. Se confía en que el riesgo de aparecer en la lista de morosos o la prohibición del software de doble uso incrementen el cumplimiento fiscal inducido, pero ésa es siempre una esperanza difícilmente cuantificable. La puesta en marcha de una unidad especializada en grandes patrimonios requerirá cambios legales y reglamentarios y tal vez precise de más de un ejercicio para dar resultado. Pero lo más significativo es que son previsiones elaboradas en 2018, año de publicación del Anteproyecto, sobre datos de consumo y actividad económica de ese ejercicio y proyecciones de 2019. Resulta evidente que la realidad actual es muy distinta y que lo que nos depare 2021 dependerá de cómo evolucione la pandemia.
Acierte más o menos el pronóstico, la mayor carencia del proyecto es, a mi juicio, la que aqueja a todas las propuestas de reforma fiscal de este Gobierno: la tibieza. La fiscalidad, al igual que la sanidad, lleva tiempo por desgracia en nuestro país metida en la centrifugadora de la propaganda, y parece del todo imposible un debate sobrio acerca de los profundos cambios que son cada día más urgentes. El dogma es que un Gobierno de izquierdas se dejará llevar por la voracidad fiscal, de modo que la más leve elevación impositiva provoca la inmediata reacción histérica de sectores políticos y mediáticos que olvidan que el Gobierno de Rajoy, en 2012, elevó los impuestos mucho más de lo que nunca se haya propuesto el Gobierno actual. Y éste parece aguantar mal los reproches. Quizá se debería pensar que, puesto que de todos modos no es de prever una pronta dulcificación del debate, será preferible hacer lo necesario.
Reforma de la configuración de delito fiscal
Por sólo mencionar alguna idea, se hace imprescindible el reforzamiento de medios y personal de la Agencia Tributaria y la revisión de su organización, funciones y facultades. Ha de reformarse la configuración del delito fiscal, incluidas ante todo eximentes y atenuantes y la relación de los procedimientos penal y administrativo. La normativa es a menudo demasiado confusa y conduce a dilatados litigios que con frecuencia acaban derribando liquidaciones muy cuantiosas, con un coste enorme para el erario público.
Prueba reciente de ello es la sentencia del Tribunal Supremo que ha limitado de manera drástica el acceso del personal de la Agencia Tributaria a la sede de empresas cuando se considera imprescindible para descubrir fraudes. La detección de software de doble uso en ventas en el sector de la hostelería, por ejemplo, exige estas personaciones. La tramitación de la ley contra el fraude podría ser una ocasión magnífica para que se legisle aclarando qué es el domicilio constitucionalmente protegido y cuáles son las facultades de la inspección en la entrada y registro de empresas, como han pedido los inspectores de Hacienda.
Si llevamos tantos años y tantos planes contra el fraude, y a pesar de ello la evasión fiscal continúa siendo uno de los grandes males de nuestra economía, quizá sea porque el conjunto del sistema tributario lo favorezca. La labor reformadora habrá de ser entonces más profunda y mucho más audaz de lo que hasta ahora ha sido.