Falta educación democrática para que la ciudadanía entienda mejor la economía de los ayuntamientos. Para que sepa cómo se financian y cómo se justifica cada impuesto. Y para que esté en mejores condiciones de reivindicar lo que es suyo. Pero también para que asuma la responsabilidad que le corresponde. De esta premisa ha partido el catedrático de Economía Aplicada Xaquín Álvarez Corbacho para escribir su libro Educación democrática ou barbarieEducación democrática ou barbarie, que viene de acaba Laiovento, y que denuncia, con datos, el sesgo político del reparto de subvenciones por parte de la Xunta a las administración locales. [Entrevista realizada originalmente en gallego]
¿Cuál es el objetivo del libro? ¿Cómo comenzó a escribirlo?
Escribí el libro porque había unos cambios generacionales: gente nueva que accedía al gobierno de los ayuntamientos, a la que he querido ayudarle a afrontar los problemas fundamentales de estos. Primero, porque tenemos una educación democrática muy escasa. Y después para tratar cuestiones como la financiación de los ayuntamientos, la necesidad de un nuevo mapa municipal o el problema demográfico en Galicia, entre otros temas. También por la reciente Ley de Racionalización de la administración local, que no tiene que ver con los problemas que tienen los ayuntamientos. O por el debate sobre las diputaciones, que yo creo que hay que suprimirlas porque en la actualidad no tienen sentido.
Una de las cuestiones que plantea es que los recursos por tributos propios o cedidos deberían ser los más importantes para los ayuntamientos.
Los ayuntamientos se financian, básicamente, con tributos propios o cedidos y con transferencias y subvenciones. Los tributos propios los pagan los vecinos de cada ayuntamiento y las transferencias y subvenciones las pagan todos los contribuyentes. Los tributos propios, o los cedidos con capacidad normativa, deben tener un mayor protagonismo. En los Estados federales, de hecho, los tributos propios suponen entre lo 50 y el 70 por ciento del presupuesto de las administraciones locales y esto permite desarrollar la responsabilidad fiscal, la eficiencia y la autonomía política. Esto es lo que recomienda, además, la Teoría Económica del Federalismo Fiscal.
Pero, como cada territorio tiene su capacidad económica y fiscal, además de los tributos propios existen las transferencias niveladoras, para garantizar la igualdad de acceso a los servicios públicos. Las subvenciones refuerzan esto mismo. Su función es nivelar las diferencias territoriales generadas por los tributos propios y reforzar la suficiencia financiera y la colaboración institucional. Lo que ocurre es que las transferencias están reguladas por ley, pero en el reparto de subvenciones hay un elevado grado de discrecionalidad, por lo que ahí entra el sesgo político y las relaciones clientelares.
Entonces, a lo mejor parte del problema es el modelo de organización territorial del Estado. Dice usted en el libro que falta una segunda descentralización. Es posible que el Estado no quiera ceder autonomía política.
El discurso teórico es que sí, que es un país muy descentralizado, pero en la práctica no lo es tanto. Las transferencias del Estado y de la Comunidad Autónoma se canalizan a través del Fondo Complementario de Financiación y del Fondo de Cooperación Local. Las transferencias niveladoras están reguladas. Las subvenciones, en cambio, son finalistas o condicionadas: atienden objetivos concretos.
Las subvenciones autonómicas entregadas por las consellerías a los ayuntamientos aplican, en teoría, los principios de concurrencia y publicidad, pero en la práctica los datos muestran que hay un claro sesgo político. Además, falta verificar que los objetivos de transferencias y subvenciones se cumplen, es decir, si se iguala el acceso a los servicios públicos. Esto debería ser investigado por el Consello de Contas: cuál es la rentabilidad social real de las subvenciones.
Ya que habla de sesgo político, la conclusión a la que llega en el libro es que PP, PSOE y BNG han hecho lo mismo: beneficiar los ayuntamientos de la mismo color político. ¿No hay diferencias?
Yo realmente ya lo sabía, pero lo verifiqué con datos. Ya cuento en el libro que, cuando yo estaba en el Consello de Contas, -dirigía el área de Corporaciones Locales-, habíamos hecho un informe sobre la distribución de las subvenciones en los ejercicios 1998-1999 que mostraba en una tabla cómo las subvenciones otorgadas por las distintas consellerías se ordenaban en función del partido político que gobernaba el ayuntamiento beneficiado. Pues la tabla tuvo que desaparecer del informe para que este fuera aprobado, aunque los datos sobre los ayuntamientos que habían recibido subvenciones fueron incorporados cómo anexo.
Lo que he hecho en el libro ha sido un análisis del período 2004-2012. Y la conclusión es clara. Cuando el PP gobierna Galicia, los ayuntamientos del mismo color político reciben las mayores subvenciones, tanto si se expresan en millones de euros como en renta per cápita. Y eso mismo pasó cuando gobernó en la Xunta la coalición PSOE-BNG. El PP y el BNG benefician a los suyos de una manera más clara. El PSOE anda como más desnortado: la tendencia es menos clara. Los ayuntamientos gobernados por gente independiente, en cambio, no se llevan nada.
¿Un problema importante es la financiación de los ayuntamientos más pequeños?
Sí. El mapa municipal tiene que ser diferente. Pero yo creo que es muy importante trabajar en la recuperación de la Galicia interior, que está convirtiéndose en un desierto. La población se concentran en el Eje Atlántico y en el área urbana de Lugo y Ourense, pero el resto de interior queda sin gente. Y el capital social, cultural, histórico y económico del rural es algo que no podemos perder. Hay que aprovechar las ventajas competitivas del interior. Las universidades gallegas deberían estar investigando para eso.
De todas maneras, parte del problema puede ser el propio sistema tributario. Los ayuntamientos poco pueden recaudar. Quiero decir, la recaudación no está tan descentralizada como el gasto.
Los ayuntamientos sí que tienen capacidad de recaudación. En los 201 ayuntamientos de menos de 5.000 vecinos, que son el 64 por ciento del total, las transferencias y subvenciones suponen el 70 por ciento de los ingresos y los tributos propios y cedidos el 26 por ciento. En las siete ciudades, el 60 por ciento son tributos y las transferencias y subvenciones el 30 por ciento. Además, el 35 por ciento de los ayuntamientos están normalizados tributariamente o son de fácil normalización, -es decir, tienen diferencia fiscal negativa o inferior a 20 puntos-. Esto quiere decir que hay 111 ayuntamientos que podrían financiarse con entre un 50 y un 70 por ciento de tributos propios.
Cuando dice que los servicios públicos individualizados deben ser pagados por los vecinos, ya que son los beneficiarios, ¿a qué se refiere? Porque esos servicios ya los pagan los vecinos.
Para que pueda haber una descentralización política tiene que haber una base económica. Los distintos territorios tienen distintas capacidades económicas. Pero son los ciudadanos, los vecinos, los que se benefician de los servicios públicos, y los que ponen y sacan alcaldes en las elecciones. Esto implica una responsabilidad: los vecinos tienen que financiar, con el pago de tributos, por lo menos la mitad del coste.
Los servicios públicos individualizados son el abastecimiento de agua, la recogida de basura... Los beneficiarios están identificados. En Galicia, la renta familiar permitía hasta hace poco asumir esa responsabilidad fiscal. Lo que ocurre es que ahora hay un empobrecemento social que ha cambiado esa situación de normalidad que no justifica que se haya pagado menos que la media española, en proporción con la capacidad económica de las familias. Otro problema es que ahora están intentando acabar con el Estado social, que además lo pagan los asalariados y no las rentas de capital.
Comenta, también, que no está de acuerdo con la FEGAMP cuando esta dice que las transferencias estatales perjudican a los ayuntamientos gallegos.
Las transferencias de nivelación del Estado se fijan con unos criterios, que son la población del municipio, la capacidad fiscal, -la menor capacidad más reciben los ayuntamientos- y el esfuerzo fiscal. Como los ayuntamientos pueden subir y bajar impuestos, podrían bajar impuestos y vivir de las transferencias. Para evitar eso, se penaliza a los ayuntamientos que tienen los impuestos muy bajos en relación con la renta. También se pondera a los ayuntamientos mayores, porque a más población aumentan los deberes y los servicios prestados por el ayuntamiento.
Yo creo que son unos criterios razonables. Después, la comunidad autónoma destina también un presupuesto para completar esas transferencias. Y lo hace con criterios como el envejecimiento de la población, la dispersión... Después están las subvenciones, que se distribuyen con los criterios que establece cada consellería, es decir, cada conselleiro, que decide criterios y ponderaciones. Así que la propia ley deja lugar ya para la posibilidad de que se introduzca un sesgo político. Por eso pasa lo que pasa. Cambia el gobierno y cambia la distribución de las subvenciones. PP, PSOE y BNG han beneficiado, en el reparto de subvenciones cuando gobernaban en la Xunta, a los ayuntamientos de su color político.
Entonces, si el problema no es el sistema tributario, ¿por qué hay problemas con los ingresos fiscales? ¿Por los desequilibrios económicos y demográficos?
Hay que hacer mucha pedagogía, antes de nada. Hay que explicar por qué son necesarios los tributos. Mirando, claro, la renta per cápita de cada ayuntamiento. Los ciudadanos son los propietarios del patrimonio, de los recursos, los que sacan y ponen gobiernos, pero nunca nadie les explica cómo funciona el sistema tributario y cṕmo se justifican los impuestos. Hay que introducir ese debate en la sociedad. Y no hacerlo es un déficit democrático enorme. Los vecinos tienen que saber, por ejemplo, cuánto cuesta la traída de agua, cuánto cuesta en ayuntamientos de tamaño similar, si hay manera de abaratarla...
En ese sentido, los ayuntamientos gobernados por las Mareas están intentando fomentar la transparencia y la participación vecinal. Ve cambios en eso?
Hay que darles tiempo, pero yo creo que sí va a haber un giro. El cambio es necesario y además tienen mucha gente nueva trabajando. Lo que ocurre es que la administración es complicada: tiene un funcionamiento complejo que tienes que aprender. Y los partidos deberían formar a gente nueva para que esté en condiciones de asumir la responsabilidad de un gobierno.