La Constitución colaborativa que quería cambiar para siempre las reglas del juego

La crisis financiera de 2008 golpeó a Islandia con especial dureza. Se llevó por delante sus tres mayores bancos, el país tuvo que ser rescatado, y el Gobierno cayó tras varios meses de protestas ciudadanas. Hasta ese momento, Islandia era uno de los diez países más ricos del mundo según el PIB nominal per capita y parecía un caso de éxito en todos los frentes. El shock fue tremendo y la pérdida de confianza en los líderes políticos y en las instituciones de gobierno entre los manifestantes y la población en general, enorme. Así que cuando a finales de febrero de 2009 se convocaron elecciones anticipadas para abril, la medida supo a poco a una gran parte de los islandeses.

“La gente nunca se siente empoderada por unas elecciones, yo incluida. Vas, votas y luego hay unas instancias superiores que son quienes deciden el resultado”, comenta Guðrún Pétursdóttir, profesora de Ciencias de la Salud en la Universidad de Islandia. “El sentimiento de influencia directa no está ahí”.

De hecho, cuando durante las protestas se había hablado de qué exigir, hubo manifestantes que querían una nueva Constitución y que esta vez fuera redactada por la ciudadanía. Los manifestantes querían reiniciar la democracia islandesa –la Constitución en vigor databa de 1944, de cuando Islandia se separó de Dinamarca– y pensaban que no debían ser los partidos ni los políticos quienes reescribieran las reglas del juego en el que luego ellos eran los principales jugadores.

Consciente de que tenía que recuperar la confianza de la gente, la mayoría parlamentaria y el Gobierno que surgieron de las elecciones de abril de 2009, formados por la Alianza Socialdemócrata (Samfylkingin jafnaðarmannaflokkur, en islandés) y el Movimiento de Izquierda-Los Verdes (Vinstrihreyfingin - grænt framboð), no sólo recogieron la idea de reescribir la Constitución sino que, como habían pedido los manifestantes, decidieron que la propia ciudadanía conduciría el proceso.

“Nos sentimos en un momento histórico”

Llevó tiempo, pero en junio de 2010 la ley que establecía los pasos a seguir fue aprobada por el Parlamento. Se formaría un comité de siete ciudadanos expertos que prepararía materiales y organizaría un Foro Nacional de mil personas para discutir los valores fundamentales de Islandia. Y luego una asamblea de 25 ciudadanos electos reescribiría la Constitución basándose en esos valores fundamentales y con los materiales preparados por los expertos como guía.

Guðrún Pétursdóttir ocupó el puesto de presidenta del comité experto, y el Foro Nacional tuvo lugar el 6 de noviembre de 2010. Al final, participaron unas 950 personas elegidas en un sorteo dirigido para que el conjunto fuera representativo de la población islandesa en cuanto a género, edad y origen geográfico.

“Los mil que vinieron sí se sintieron empoderados, estaban orgullosos de estar allí. Era algo nuevo para ellos, era un tipo de actividad nueva, y creo que les gustó ser escuchados”, relata Guðrún, que se emociona al recordar el encuentro.

En el Foro, los participantes fueron divididos en mesas de unas diez personas de diferente perfiles, y moderadores especialmente formados guiaron las discusiones mientras un programa de ordenador tabulaba los aportes de las mesas. Al final de las conversaciones, el Foro concluyó que la integridad y la honestidad deberían ser los valores fundamentales en Islandia, y que había que esperarlos particularmente de políticos y de empleados públicos. En las conclusiones también se indicó que en la escuela los niños deberían recibir clases de ética desde muy pequeños, que los derechos humanos y también los derechos de los animales deberían ser respetados, y que los recursos naturales sin dueños privados deberían ser nacionalizados.

El Foro también concluyó que en las elecciones el voto de cada persona debería valer lo mismo independientemente de sus circunscripción electoral. Como en España y en otros países, en Islandia los votos individuales acababan teniendo un mayor o menor peso electoral según la población de su circunscripción, lo que en Islandia daba una influencia sobredimensionada a candidatos procedentes de las zonas con pocos habitantes donde la poderosa industria pesquera estaba establecida.

Pero no todo el mundo estaba contento con el Foro Nacional, y hubo gente del ámbito académico que criticó el proceso deliberativo y dijo que las conclusiones eran banales y superficiales. “Claro que no hubo un análisis en profundidad en plan, '¿Qué quieres decir realmente con derechos de los animales?'”, responde Guðrún. “En general, la impresión era que se deberían respetar los derechos de los animales. La mayoría de la gente estaba de acuerdo: 'Muy bien, lo incluimos'”.

Tras el Foro, los ciudadanos interesados podían presentarse a una elección en la que se escogería a los 25 miembros de la Asamblea Constitucional que reescribiría la Constitución. Y se apuntaron un total de 522 personas, muchas más de las que esperaban los organizadores.

A estos candidatos se les dio tiempo en la radio pública para que se presentaran y hablaran de su visión para la nueva constitución, y muchos además también utilizaron las redes sociales para promover sus propuestas. Hay quien recuerda aquellos días de radio como algo hermoso: horas y horas de personas de todo tipo hablando de cómo querían contribuir a cambiar Islandia para mejor.

Sin embargo, prestar atención, escuchar y leer, y luego escoger entre más de 500 candidatos era complicado, y además los principales medios de comunicación no mostraron mucho interés en la campaña. Luego, el voto fue según un sistema nunca antes usado en Islandia y que parecía fastidioso. Las papeletas tenían 25 líneas para que cada elector clasificara sus candidatos preferidos (uno o tantos como quisiera hasta 25), y luego los votos serían distribuidos proporcionalmente según unas complicadas ecuaciones. Actores conservadores, y en particular el Partido de la Independencia (Sjálfstæðisflokkurinn) –en el Gobierno hasta la crisis y que se había opuesto al proceso constitucional desde el principio–, pidieron a sus seguidores que ignoraran estos comicios.

Finalmente, la elección se celebró el 27 de noviembre de 2010 y de ella surgieron las 25 personas que formarían la Asamblea Constitucional que redactaría la nueva constitución. La mayoría de las elegidas eran de Reikiavik, con educación superior y algún tipo de perfil público, y había varios profesores de universidad y periodistas, y otras conocidas por aparecer en los medios de comunicación.

La participación solo llegó al 35,9%, un porcentaje en realidad elevado en aquellas circunstancias, según quienes defienden el proceso. “Hubo unas 80.000 personas [de un censo de 232.000] que se complicaron la vida para poder entender todo el proceso y votar”, comenta Guðrún. “Uno de cada tres la verdad es que no está nada mal”.

Pero quienes se oponían al proceso constitucional entendieron que la participación era demasiado baja para que el voto fuera legítimo, y gente conectada con el Partido de la Independencia refirió la elección al Tribunal Supremo, que en enero de 2011 la declaró inválida debido a aspectos técnicos. Mucha gente vio esta decisión como políticamente motivada, ya que la mayoría de los jueces habían sido nombrados por el propio Partido de la Independencia durante sus 18 años en el Gobierno.

La decisión judicial disolvía la recién formada Asamblea Constitucional, a lo que la mayoría progresista en el Parlamento respondió creando un nuevo órgano, ahora llamado Consejo Constitucional, al que invitó a las mismas 25 personas que habían sido elegidas en los comicios, y de esta forma el proceso pudo continuar.

El Consejo comenzó a trabajar a principios de abril de 2011. Sus 25 miembros tenían la lista de valores fundamentales procedente del Foro Nacional, los materiales preparados por el comité de expertos presidido por Guðrún, espacio de oficina y algunas salas y ordenadores en un antiguo edificio universitario, y tres secretarios. Y menos de cuatro meses para redactar una nueva constitución para Islandia, ya que se les dio el fin de julio como plazo de entrega.

“Nos sentimos en un momento histórico. Estábamos sentados en una sala en un edificio de la universidad y pensamos que ese era un momento en la historia en el que podíamos abandonar o ser valientes y –aunque nos frustraba que el proceso se hubiera tambaleado tanto– continuar y tratar de completar la tarea que nos habían encargado, y hacerlo por la gente”, recuerda Katrín Oddsdóttir, una de las 25 miembros del Consejo, entonces estudiante de Derecho y hoy abogada de derechos humanos. “Y eso también nos animó, en plan, 'Venga, vamos a conseguirlo'”.

Katrín y sus colegas se dividieron en tres comités para trabajar en áreas diferentes: uno, derechos civiles y recursos naturales; dos, la organización del Estado; y tres, el sistema electoral y otros mecanismos de participación política. “Decidimos, 'Vale, estamos intentando hacer algo para cambiar nuestra sociedad, así que vamos a intentar ya ser nosotros ese cambio: vamos a intentar ser lo más transparentes posible, porque así queremos que sean los políticos; y vamos a intentar ser lo más eficientes posible, porque así queremos también que sean ellos'”, relata.

Los integrantes del Consejo querían que el proceso de reescritura fuera participativo pero el calendario no les era propicio: tuvieron que trabajar durante las semanas previas al esperado verano, cuando los islandeses piensan en dónde ir de vacaciones (a mediados de 2011, la economía se estaba recuperando) y desconectan de casi cualquier otro tema, cuenta Katrín. Y como ya había ocurrido con la elección para la Asamblea Constitucional, los grandes medios islandeses mostraron poco interés en el trabajo de las 25 personas que estaban reescribiendo la ley suprema de Islandia.

Los tres comités se reunían una vez a la semana para poner su trabajo en común y discutirlo, y ese encuentro semanal se emitía en vivo por internet y la sala estaba abierta a cualquier persona que quisiera asistir. Los 25 también publicaban cada semana su documento de trabajo en una página web y en Facebook, y pedían a la gente que hiciera comentarios, críticas y sugestiones. “Lo pusimos en internet y pensamos, 'Ah, mierda, va a ser una locura, viendo lo mal que se comporta a veces la gente en internet'”, recuerda Katrín. “Pero luego no fue para nada así, la gente era muy respetuosa y el diálogo era exquisito. La gente se tomó en serio tratar de colaborar, o tratar de expresar sus ideas, pero no intentó insultarnos ni reducirlo a cuestiones personales ni nada así”.

“Mi teoría es que les habíamos mostrado mucho respeto al decir, 'Venid a hacer esto con nosotros', y que nos respondieron con el mismo respeto con su forma de hablarnos. Y esta era la misma gente que luego hablaba o comentaba en los medios así como [gruñe], diciendo cosas horribles”, continúa Katrín. Al final, el Consejo acabaría recibiendo 3.600 comentarios y 370 sugerencias por parte del público.

Los 25 también se pusieron en contacto con expertos para tratar cuestiones particulares. Cuando estaban escribiendo los artículos sobre el medio ambiente, consultaron con un profesor de Derecho Ambiental. Cuando estaban con los artículos relativos a la protección de la infancia, consultaron con Unicef.

“Nosotros, las personas que vivimos en Islandia, queremos crear una sociedad justa en la que cada persona tenga las mismas oportunidades. Nuestros diversos orígenes son una fuente de riqueza para nuestra sociedad, y juntos somos responsables de la herencia de las próximas generaciones y del patrimonio de nuestro país, de su historia, sus recursos naturales, su lengua y su cultura”, así empieza el texto constitucional que el Consejo de 25 ciudadanos aprobó con unanimidad y entregó al Parlamento dos días antes del plazo, el 29 de julio de 2011.

En la ceremonia de entrega, la presidenta del Parlamento recibió la nueva propuesta de Constitución como “algo que realmente no tenía muchas ganas de aceptar”, dice Katrín, y hubo muchos diputados que tampoco parecían muy entusiasmados ante la imagen de estas 25 personas que entraban en el Parlamento con una nueva propuesta de ley suprema bajo el brazo.

En la misma línea que el Foro Nacional, el Consejo no había escrito una constitución muy detallada sino que había dejado espacio a la interpretación, para que fueran leyes particulares las que fueran aportando el necesario nivel de detalle. Los 25 habían tratado de usar un lenguaje claro y que todo el mundo pudiera entender, y la propuesta de constitución respondía al espíritu de las protestas y daba a los ciudadanos más formas para participar en el proceso político. Estipulaba que con apoyo del 2% del electorado la ciudadanía pudiera hacer propuestas legislativas al Parlamento, y que con el 10% pudiera exigir un referéndum sobre leyes recién aprobadas. El texto también modificaba el sistema electoral y establecía que el voto de cada persona debía tener el mismo peso independientemente de su circunscripción.

La propuesta de constitución enfatizaba la protección de los derechos humanos y mencionaba explícitamente los sectores de población más vulnerables, como niños y refugiados, y estipulaba que también los derechos de los animales debían ser respetados. Asimismo, establecía que los recursos naturales que no estuvieran en manos privadas debían convertirse en propiedad pública. También protegía las libertades de información y de prensa, y reforzaba el papel del Parlamento frente a otras instituciones políticas y le daba un rol más importante en la supervisión de las finanzas del Estado.

La respuesta pública a la nueva constitución fue mixta: mientras por lo general gustó a actores sociales y políticos progresistas, por otro lado los partidos en la oposición, sectores conservadores y parte del mundo académico se mostraron críticos con ella, tal y como ya lo habían sido durante todo el proceso constitucional.

Un proyecto constitucional sin resolución

Como siguiente paso, el Parlamento decidió que en octubre de 2012 habría un referéndum no vinculante sobre la propuesta de constitución. En la consulta, los ciudadanos islandeses tuvieron que contestar no una sino seis preguntas diferentes: una general sobre si querían que esta se convirtiera en su nueva constitución (el 67% dijo que sí), y cinco cuestiones sobre las propuestas más polémicas del texto (las cinco fueron aprobadas con una clara mayoría). La participación fue del 49%, una cifra que de nuevo actores críticos con el proceso usaron para deslegitimarlo al señalar que ni siquiera la mitad de los electores habían votado.

Tras el referéndum, el Parlamento envió el texto constitucional a la Comisión de Venecia, un organismo consultivo del Consejo de Europa formado por expertos en Derecho Constitucional. En su opinión oficial, emitida en marzo de 2013, la Comisión de Venecia remarcó la dimensión participativa del proceso y comentó positivamente sobre “el esfuerzo [del texto] para dar una mayor transparencia y claridad al funcionamiento de las instituciones del Estado”.

Pero la Comisión también fue bastante crítica con algunos aspectos de la propuesta de constitución. Dijo que muchas de las disposiciones estaban formuladas “en términos demasiado amplios y difusos”, y que el sistema institucional propuesto era “demasiado complejo y estaba marcado por la falta de consistencia”.

El Parlamento islandés modificó el texto constitucional siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Venecia. Y al fin, casi tres años después del inicio del proceso, el texto redactado inicialmente por 25 personas elegidas entre la ciudadanía, y que una mayoría de votantes habían apoyado en un referéndum, estaba listo para ser adoptado como la nueva ley suprema de Islandia. Para esto, una mayoría de diputados debían votar a favor de la propuesta de constitución, después tendría que haber elecciones, y luego el recién elegido Parlamento debería igualmente aprobar la nueva constitución por mayoría.

En esos momentos, ya estaban muy próximas las siguientes elecciones generales, previstas para abril de 2013, así que apenas había tiempo para que el Parlamento discutiera y votara sobre la propuesta de constitución. Una mayoría de los diputados, 32 de los 63, se declararon públicamente a favor del nuevo texto constitucional. Y, aun así, el bloqueo de los partidos en la oposición y la falta de resolución por quienes supuestamente sí apoyaban la nueva constitución impidieron que el Parlamento la votara antes del fin de la legislatura.

Las elecciones dieron el poder a una coalición entre el Partido de la Independencia y el Partido Progresista (Framsóknarflokkurinn, y –a pesar de su nombre– un partido agrario de centro-derecha), quienes habían gobernado hasta la crisis y que en esta campaña apenas habían hablado de la nueva constitución. Y una vez en el poder y con mayoría en el Parlamento, simplemente ignoraron el tema.

“Desde nuestro punto de vista, si crees en una sociedad democrática la forma de cambiar la Constitución es según dice la propia Constitución, y no intentando dejar de lado los procedimientos normales”, resume Birgir Ármansson, un veterano diputado del Partido de la Independencia.

“Fue un cambio demasiado grande para que los políticos lo aceptaran, se sintieron demasiado amenazados”, lamenta por su parte Guðrun. “Los políticos caen muy, muy rápidamente en la trampa de pensar que ellos son mejores para preparar y gestionar y decidir qué cambios hay que hacer en la sociedad. (…) El proceso constitucional es un muy buen ejemplo de lo incapaz que es el Parlamento para tener en cuenta la voz de la gente”.

“Esa es la clave de cualquier sistema: siempre trata de mantenerse a sí mismo, es precisamente por eso que es un sistema”, analiza Katrín, que en la actualidad preside la Sociedad Constitucional, un pequeño grupo ciudadano de presión para que la propuesta de constitución sea finalmente adoptada.

A pesar de los esfuerzos de la Sociedad Constitucional, la cuestión no es ahora mismo uno de los temas más candentes en Islandia, hoy ya recuperada de la crisis económica. Aun así, si se les pregunta explícitamente muchas personas sí dicen que preferirían la constitución redactada por los ciudadanos a la que el país tiene actualmente. Y, de hecho, a finales de 2017 una mayoría de islandeses, un 55%, consideraban que renovar la Constitución del país era bastante o muy importante.

Quizá como respuesta a ese dato, en enero de 2018 la nueva jefa de Gobierno, Katrín Jakobsdóttir, del Movimiento de Izquierda – Los Verdes, lanzó un nuevo proceso de reforma constitucional, pero esta vez centrado en los partidos políticos con representación parlamentaria, cuyos líderes conformaron el comité encargado de revisar la actual Constitución de Islandia, y con una duración prevista de siete años. La primera ministra recalcó que el proceso de reforma incluiría consultas públicas, algo que de momento su gobierno no ha detallado.

Por su lado, Katrín Oddsdóttir, de la Sociedad Constitucional, no se rinde, sigue siendo optimista y piensa que la propuesta de constitución que redactaron ella y el resto de los 25 ciudadanos será aprobada antes o después – quizá precisamente en respuesta a una nueva crisis financiera y política. Además, también está convencida de que las protestas y las diferentes iniciativas ciudadanas tras la crisis de 2008 ya han cambiado la sociedad islandesa y la han hecho más consciente y comprometida políticamente.

“Aunque la gente está mucho más calmada (actualmente), ya no salimos cada día de cacerolada a la calle, sí hay un una conciencia que antes no teníamos de que el poder nos pertenece (…), y eso es algo muy valioso”, dice Katrín. “Y creo que la base es un profundo amor por la democracia. En serio. Sé que suena cursi, pero es como si ahora somos nosotros quienes tenemos el poder, como si hubiéramos estado viviendo bajo una mentira y fuimos capaces de romperla”.