Una aplicación inconstitucional del artículo 155
La Constitución reconoce en su artículo segundo el derecho al autogobierno de las nacionalidades que integran España. También establece una estructura básica de división de poderes para las comunidades autónomas, que tendrán un Gobierno, un Presidente, un Parlamento y un Tribunal Superior de Justicia.
Ése es el régimen constitucional de distribución territorial del poder. La manera en que normalmente debe funcionar el Estado español. Junto a ello, y sólo para el caso de circunstancias muy anómalas, el artículo 155 CE prevé una posibilidad tremendamente excepcional: la suspensión temporal y extraordinaria del derecho al autogobierno y del régimen constitucional autonómico. No es éste el único ejemplo de suspensión temporal de los principios y derechos constitucionales. La Constitución también prevé en otros artículos la posibilidad de suspender la vigencia de sus normas. Así sucede en tiempo de guerra o catástrofe, cuando el art. 116 CE permite que se suspendan determinadas garantías y derechos. Otras suspensiones tienen menor entidad: por ejemplo, el secreto de las comunicaciones pierde eficacia cuando de manera temporal y motivada un juez autoriza su interceptación para la investigación de un delito.
Todas estas suspensiones tienen en común su temporalidad, y el hecho de que la Constitución establece la única finalidad legítima con que se pueden adoptar. Si no fueran provisionales perderían su carácter excepcional y serían, en verdad, una derogación de la propia Constitución. Por la misma razón, todas deben ser interpretadas de manera restrictiva: los casos en que se apliquen estas excepciones tienen que limitarse al mínimo. En todos estos casos, además, es imperativo controlar de manera estricta que las suspensiones constitucionales se usen nada más que para las finalidades previstas en la Constitución.
Todo esto es aplicable también a las medidas coercitivas hacia las comunidades autónomas previstas en el artículo 155 CE. Y debe ser el criterio para juzgar la constitucionalidad de las medidas de ejecución de este artículo que acaba de desvelar el Gobierno.
Desde el punto de vista constitucional esta propuesta tiene un primer límite. El requerimiento previo al Gobierno autonómico para que cese en su desobediencia que exige el art. 155 sirve para delimitar cuál es la desobediencia concreta que se está produciendo. En este caso, la Carta del Presidente del Gobierno español a su homólogo de la Generalitat se refería al cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional que suspendieron, y luego anularon las leyes de referéndum y, a través suya, de transitoriedad. El artículo 155 CE faculta, pues, al Gobierno de la nación para tomar las medidas provisionales necesarias para que se cumplan estas leyes. Nada menos, y nada más.
El artículo 155 CE no puede utilizarse para que el Gobierno central sustituya, con fines partidistas, al catalán en su potestad de convocar elecciones. Si el Gobierno de Madrid discrepa políticamente del catalán, no puede quitarle sin más esa competencia y asumirla para sí mismo. Sería una violación evidente de la Constitución.
Con esta perspectiva, resulta evidente que las medidas anunciadas tras el Consejo de Ministros extraordinario y que se van a someter a la aprobación del Senado incurren en un claro exceso respecto a lo que prevé la Constitución. El cese de todos los miembros del Govern, aunque políticamente pudiera calificarse de excesivo, resulta conforme con la Constitución en la medida en que sea temporal. Lo justificaría el hecho de que todas las consejerías catalanas colaboran de un modo u otro en la aplicación de la ley de referéndum… si es que aceptamos que esa ley ha sido efectivamente aplicada pese a su suspensión por el Tribunal Constitucional. Lo mismo puede decirse, desde el punto de vista estrictamente técnico, del veto gubernamental impuesto a la potestad legislativa del Parlament. Sin embargo, la manera en que aparece formulada esta medida suscita dos grandes dudas de constitucionalidad.
De una parte, el Gobierno pide autorización al Senado para una serie de medidas que aparecen redactadas de forma abierta y sin concretar. Se quiere que el Senado le dé una carta blanca al Gobierno para decidir de qué manera asume el control de la administración catalana. Esta falta de concreción es, en realidad, una manera de diluir el control que realiza el Senado. Un auténtico fraude de Constitución, puesto que el Senado no tiene claro qué es lo que está autorizando. Lo que debe ser auténtico control sobre el gobierno, se convierte en dejación de poderes a favor suya. El texto actual permite que el Gobierno, sin control del Senado, decida si le conviene cesar al mayor de los Mossos o al Director de la radiotelevisión catalana, entre otros. Toda una serie de medidas que la Constitución exige que se hagan con permiso del Senado, pero que ahora se posponen a lo que decida libremente el Gobierno.
La segunda causa de inconstitucionalidad es la asunción por el Presidente del Gobierno español de las facultades de disolución del Parlament y para convocar elecciones autonómicas. Es algo que sólo puede calificarse de disparate constitucional. De una parte, convierte las medidas del artículo 155 en una suspensión definitiva. Cesa al Govern de una vez y para siempre, sin atisbo de temporalidad. Ya no se trata de que el Estado asuma temporalmente las competencias del Gobierno catalán, sino de disolver de manera definitiva este Gobierno que ya no es provisional, sino definitiva.
De otra parte, y eso es lo más importante, el Gobierno central asume competencias políticas del Presidente de la Generalitat que no tienen ninguna relación con la finalidad perseguida por el art. 155 CE. Decidir el momento en que políticamente conviene a o no disolver el Parlament y convocar elecciones anticipadas es una cuestión de oportunidad. La Constitución exige que eso lo decida libremente el Presidente de la Generalitat, mandatado para ello por la ciudadanía de Cataluña. Políticamente puede ser que la convocatoria anticipada de elecciones en Cataluña sea la solución más adecuada para la crisis actual. Sin embargo, no hay manera lógica de conectar la decisión acerca del momento de estas elecciones con razones de interés general ni con la obediencia a las Sentencias del Tribunal Constitucional que suspendieron y anularon la ley de referéndum.
El artículo 155 CE no define cuáles son las medidas que puede adoptar el Gobierno central. Se remite a lo que sea necesario. Sin embargo, sí exige que se haga con control del Senado y que se demuestre que las medidas adoptadas son necesarias para el fin legítimo que se quiera perseguir.
Nada de eso pasa ahora. Constitucionalmente, da la impresión de que el Presidente Rajoy ha tomado la posibilidad excepcional del art. 155 CE por lo que no es: una carta blanca para usurpar las competencias de cualquier comunidad autónoma con la que discrepe. Eso es un riesgo terrible para todo el sistema constitucional de distribución del poder.
