El fin de la multa por irregularidad migratoria

En días pasados se dio a conocer una sentencia del Tribunal Supremo (TS) con la que se intenta poner fin a un largo debate respecto al “sistema multa o expulsión” que, pese a estar previsto en la Ley de Extranjería (LOEX) española, es considerado contrario a la Directiva de Retorno de la Unión Europea. La solución que ha dado el TS es dejar sólo la expulsión.

Para quien no conozca a detalle el punto de conflicto, se trataba de definir si en los casos en los que una persona migrante extranjera se encontraba sólo en “irregularidad”, esto es, sin autorización válida y vigente para encontrarse en el territorio de España ni haber iniciado trámites para obtenerla, se le debía aplicar una multa o abrir un procedimiento de expulsión, o bien si la expulsión es la única opción posible en esos casos. Esto es, si se aplicaba lo que dice la LOEX o lo que dice dicha Ley pero interpretada de conformidad con lo dispuesto en la Directiva de Retorno.

En mi opinión, desde el año 2015 y derivado de lo establecido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en esos casos solo se podía aplicar expulsión, aunque esto no nos guste a quienes creemos en otros modelos de gestión migratoria. Sin embargo, ante la falta de claridad de algunos pronunciamientos judiciales, se desarrollaron desde diferentes ámbitos argumentos e interpretaciones que buscaban salvar la posibilidad de la aplicación de multas en lugar de la expulsión, lo que en algunos casos concretos se logró y ayudó a evitar en principio algunas expulsiones, aunque en términos generales creo mucha inseguridad jurídica y sensación de caos entre las personas migrantes extranjeras.  

Ante esa situación, el Tribunal Supremo, ahora sí de manera clara, ha establecido que “la estancia irregular de [una persona extranjera] en el territorio nacional debe necesariamente ser objeto de una decisión de retorno, es decir que el artículo 57.1º de la LOEX solo puede interpretarse en el sentido de considerar que la estancia irregular de [una persona extranjera] en España, solo puede ser ‘sancionada’ con expulsión.” Esto es, que la posibilidad de la sanción de multa no procede en ningún caso. 

Que se elimine la multa no puede considerarse de ninguna forma un aspecto positivo, ya que en todo caso que se considere que hay “estancia irregular”, necesariamente deberá iniciarse un procedimiento de expulsión. No significa, como en algunos espacios se ha expresado, que por la simple estancia irregular ya ni siquiera se puede aplicar multa. Por el contrario, queda confirmado que ante la “irregularidad migratoria” lo único que queda y corresponde es: expulsión o expulsión.

Pero atención, la mera estancia irregular de una persona extranjera, de acuerdo con las interpretaciones que se han hecho de la Directiva de Retorno por el TJUE y que ahora sigue el TS, no es suficiente. Para poder acordarse la expulsión en este supuesto también deberán valorarse otros factores concurrentes. Así, la mera estancia irregular, sin la concurrencia de otros factores, no puede justificar una decisión de expulsión. 

Esta acotación que hace el TS es importante. Una lectura aislada de esto parecería indicar que abre posibilidades de defensa claras a fin de evitar que en todos los casos de mera estancia irregular de una persona extranjera se termine en expulsión.

Sin embargo, eso no es del todo positivo, ni siquiera porque el Tribunal Supremo llega a denominar a esos otros factores como “circunstancias de agravación”. Esto es así, porque al leer toda la sentencia, es fácil darse cuenta que el propio TS hace una enumeración ejemplificativa de cuáles pueden ser esas circunstancias: “Haber sido detenido el extranjero en el marco de la comisión de un delito o que al mismo le consten antecedentes penales. Que el extranjero invoque una falsa nacionalidad. La existencia de una prohibición de entrada anterior. Carencia de domicilio y documentación. El incumplimiento de una salida obligatoria. Imposibilidad de comprobar cómo y cuándo entró en territorio español determinada por la indocumentación del extranjero, o la ausencia de sello de entrada en el documento de viaje.”

Pero no sólo eso, sino que añade que esas circunstancias pueden ser de carácter subjetivo o de carácter objetivo, y que pueden comprender otras de análoga significación. Es decir, que la puerta para introducir supuestos de “circunstancias de agravación” es muy amplia, que las opciones para justificar que no se trata de una mera estancia irregular pueden ser muy variadas y simples para la autoridad de extranjería. Más aún, si más, por el hecho de que el TS establece que en la resolución en que se imponga la expulsión no es necesario que se señalen de manera expresa esas circunstancias de agravación, mientras éstas aparezcan claramente contenidas en el expediente de expulsión. 

Así las cosas, si algo positivo queremos sacar de esta última sentencia del Tribunal Supremo sobre la “multa o expulsión” es que al menos insiste en que deben cumplirse, en todo esto, mínimos de legalidad y debido proceso. Esto es, que la determinación de la expulsión debe hacerse de manera individualizada y tras seguir un procedimiento con plenas garantías, valorando todos los derechos afectados por esa decisión, lo que implica aplicar el principio de proporcionalidad.

Con lo que parece que, a partir de ahora, el principio de proporcionalidad será el centro de los futuros debates. No es por desanimar a nadie, pero eso en realidad de poco ha servido antes, dado que la exigencia del principio de proporcionalidad estaba ya implícito y era aplicable, y a pesar de eso se han admitido como supuestos válidos todos los que antes se enumeraron. Por lo que sin duda, habrá que redoblar esfuerzos argumentativos a fin de impedir que las “causas de agravación” sean una simple coletilla que se usa para justificar cualquier expulsión.

Todo indica que hemos llegado a un punto que nadie que trabaje en la defensa de los derechos humanos deseaba. Lamentablemente, las advertencias de que esto ocurriría se quisieron resolver solo con juicios y sentencias sin exigir al Poder Legislativo su parte de responsabilidad. En sus manos estaba y está cambiar esta situación.

Hoy estamos aún a tiempo de llamar la atención de otros tantos aspectos de la LOEX que nos pueden llevar a más callejones sin salida en la protección de los derechos de las personas migrantes extranjeras, ¡sumemos esfuerzos desde todos los ámbitos para evitarlo! Y, sobre todo, dejemos de sembrar falsas expectativas. Leamos las sentencias de forma integral antes de opinar de ellas. Informemos de la realidad por cruda que sea, pues sólo así se podrán poner en su justa dimensión los retos y problemas a enfrentar.