Cada vez que se habla de la reforma de la Constitución reaparece como lugar común la reforma del Senado. Todos los partidos políticos han incluido esta reforma en sus programas electorales en algún momento; se han constituido comisiones parlamentarias con ese objeto en diversas legislaturas; e incluso en una ocasión el Gobierno ha solicitado informe al Consejo de Estado. Y es que desde muy pronto se comprobó que el Senado no había sido diseñado para cumplir la función que la propia Constitución le asignaba: la representación de los territorios en la organización constitucional del Estado. Luego, los intentos de reconducir su función a través de la modificación del reglamento del Senado no han tenido ningún éxito por lo que resulta lógica la referencia recurrente a la reforma constitucional.
Habitualmente se plantea la reforma de sus funciones o su composición para mejorar el actual Senado. Sin embargo, para que sea una “cámara de representación territorial” es necesario transformarlo en un Consejo territorial. Lo explicamos al hilo de la respuesta a las dos cuestiones basilares: ¿para qué debe servir el Senado en nuestro sistema institucional y quién debe componerlo para cumplir adecuadamente su función?
En el primer sentido, el Senado debe garantizar la participación de las Comunidades en las decisiones sobre el funcionamiento del conjunto del Estado. Cuando analizamos los problemas funcionales del Estado autonómico en los últimos decenios advertimos que en muchos supuestos se vinculan a la no participación de los territorios afectados.
Ocupa un lugar preferente en la relación de asuntos problemáticos la cuestión de las competencias compartidas; en concreto, la relación entre las bases que establece el Estado y el desarrollo que corresponde a las Comunidades. Ha sido una cuestión mal resuelta en España que debe ser replanteada. Aunque se mejore constitucionalmente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades para que cada cual conozca su espacio de actuación y asuma su responsabilidad, siempre habrá materias compartidas en las que sea necesaria una regulación mínima común, establecida por el Estado, para garantizar unas condiciones equivalentes de vida en toda España, la unidad económica o la unidad jurídica. Pero esa regulación común no puede establecerse de forma unilateral por el Estado sino con la participación de un órgano constitucional en el que estén representadas las Comunidades, a quienes compete el desarrollo de ese mínimo común. También en las relaciones intergubernamentales resulta preciso clarificar el entramado actual de instituciones y procedimientos de relación.
La ausencia de un órgano constitucional de encuentro ha sido suplida en la práctica con el surgimiento de diversos foros de carácter sectorial y naturaleza diversa; desde la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea al Consejo de Política Fiscal y Financiera pasando por las diversas conferencias sectoriales. Todos ellos sin la condición de órgano constitucional y sin poder exigir, por tanto, responsabilidad política. Por otro lado, es evidente la importancia de la participación de las Comunidades en la aprobación de otras leyes como las de financiación autonómica o en la designación de los miembros de los diversos órganos constitucionales. Incluso la no participación de las Comunidades en el procedimiento de reforma constitucional, otra de las evidentes fallas de nuestro sistema, quedaría cubierta si, pese a no intervenir directamente las regiones en el proceso, la reforma tuviera que ser aprobada también en una cámara de los territorios.
Pero ese órgano constitucional de representación territorial sólo lo será en la práctica si está compuesto por los órganos de dirección política de dichos territorios, esto es, por sus gobiernos. Si sus miembros son elegidos por los respectivos parlamentos territoriales, como ocurre en Austria, ese órgano responderá a la lógica partidista. Sin embargo, cuando está compuesto por los gobiernos territoriales esa lógica partidista resulta modulada por la lógica territorial pues cada gobierno tendrá que conciliar la obediencia partidaria que, lógicamente, juega un papel principal con los intereses de su territorio. Es lo que ocurre en Alemania.
Por tanto, no se trata de reformar el Senado para darle más funciones o acercar su composición a las Comunidades Autónomas sino de sustituirlo por un Consejo territorial. Es importante destacar esta idea pues en el debate sobre la reforma constitucional existe el riesgo de conformarnos con una reforma cosmética del Senado que le dé apariencia de cámara de representación territorial a través de un refuerzo de sus funciones territoriales pero no sirva para resolver los problemas funcionales mediante una efectiva participación de las Comunidades, con los efectos integradores que ello conlleva.