La comisión parlamentaria del Pacto de Toledo ha aprobado recientemente sus recomendaciones para la reforma del sistema de pensiones. Después de varios años de deliberaciones, la Comisión ha acordado 22 recomendaciones, que servirán de base para la reforma de pensiones prevista para el primer semestre del 2021.
La reforma tendrá lugar en un contexto de caída pronunciada de los ingresos de la Seguridad Social, a lo que se une la acumulación de déficits desde la anterior crisis económica. A estos factores coyunturales, hay que añadir otros de tipo estructural. Durante las próximas tres décadas, España se enfrenta al retiro progresivo de la generación baby-boom, siendo uno de los países europeos con menor tasa de natalidad y mayor esperanza de vida. Estos factores demográficos han centrado el debate sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones. Sin embargo, el futuro de la Seguridad Social también depende de otros aspectos macroeconómicos, que apenas han recibido atención, pero que son muy relevantes. Nos referimos al aumento de la desigualdad y su relación íntima con el estancamiento económico y los bajos tipos de interés, un fenómeno conocido en círculos académicos como “estancamiento secular”, que está siendo objeto de un intenso debate y que guarda una importancia vital para el sistema de pensiones.
El sistema público de pensiones en España es un sistema de reparto, conocido en inglés como “pay-as-you-go”. Esto significa que las prestaciones que recibe la población jubilada en el presente se pagan con las contribuciones de los actuales trabajadores. La alternativa son los conocidos como sistemas de capitalización, en los que los trabajadores hacen aportaciones periódicas a una cuenta de ahorro que se invierte a lo largo del tiempo y cuyos retornos se devuelven al trabajador cuando se jubila, normalmente en forma de mensualidades.
Aunque existen diferentes tipos de sistemas de reparto, que difieren en su nivel de contributividad y, por tanto, en cuánta desigualdad laboral trasladan a la vejez, en general estos sistemas son más equitativos y garantistas que los de capitalización, que por definición proyectan la desigual capacidad de ahorro de los trabajadores a las pensiones que reciben, y trasladan el riesgo asociado a la inversión de sus ahorros a sus ingresos como pensionistas. Por ejemplo, en Estados Unidos, donde los fondos de capitalización complementan a la Seguridad Social y constituyen un pilar del sistema de ahorros para la vejez, los fondos de pensiones perdieron un 23% de su valor durante la crisis financiera, lo que supuso para los trabajadores americanos una pérdida de 5,4 billones de dólares en ingresos por pensiones. El acuerdo político cristalizado en las recomendaciones del Pacto de Toledo, aunque abre la puerta a sistemas complementarios como los planes de empresa, descarta tajantemente “cualquier transformación radical del sistema”.
Las tendencias demográficas son importantes para un sistema de reparto ya que afectan a la tasa de dependencia, es decir, a la relación del número de personas que reciben pensiones respecto a la población trabajadora que las financia. La caída de la natalidad y el aumento de la esperanza de vida son las tendencias que más presión imprimen en el medio plazo sobre la sostenibilidad del sistema. Pero no son las únicas. Otra tendencia demográfica que recibe menos atención, pero que también es una fuente de tensión, es el aumento de la distancia de edad entre generaciones, causada por el retraso en la edad de maternidad. España tiene una de las más altas de la Unión Europea, lo cual está indudablemente relacionado con la precariedad laboral de los hogares jóvenes. Este fenómeno implica que cuando las personas mayores se vuelvan dependientes, sus descendientes seguirán estando en edad de trabajar, dificultando el trabajo intra-familiar de cuidados en ausencia de alternativas públicas en su provisión. Esto sitúa en particular a muchas mujeres en la disyuntiva de elegir entre cotizar los últimos años de su vida laboral o atender las necesidades de sus mayores. Mientras la sostenibilidad de las pensiones requerirá vidas laborales más largas, también hará cada vez más probable que se produzcan situaciones de este tipo.
La Seguridad Social española es deficitaria desde el año 2010. En respuesta a los pronósticos demográficos y su efecto sobre los déficits del sistema, las reformas del 2011 y 2013 buscaron garantizar la sostenibilidad presupuestaria aumentando la edad de jubilación (2011) y reduciendo la generosidad, medida por la tasa de sustitución (relación entre pensión y salario), mediante un aumento gradual del periodo de cotización de 15 a 25 años (2011), un factor de sostenibilidad, que se acabó posponiendo sine díe (2013), y un nuevo índice que limitaba la revalorización y que prácticamente suponía la cuasi-congelación de las pensiones actuales (2013). Aunque no es este el lugar para comentar la eficacia presupuestaria e impacto redistributivo de aquellas reformas, el debate no se cerró y ha continuado desde entonces con propuestas recientes que abogan por pasar del actual sistema de prestaciones definidas, donde los cotizantes pueden anticipar el valor de sus pensiones en función de sus cotizaciones, a uno de contribuciones definidas, similar al existente en Suecia o Italia. Los sistemas de contribución definida reducen la generosidad ajustando la tasa de sustitución en función de la evolución de la esperanza de vida y de las necesidades presupuestarias del sistema, así como aumentando la contributividad. Lo primero traslada los riesgos macroeconómicos y de longevidad al trabajador, mientras lo segundo aumenta el grado de desigualdad laboral que se proyecta hacia la vejez.
Estas reformas han girado en torno a los factores demográficos. A pesar de su relevancia, creemos que el debate sobre el diseño del sistema de pensiones no puede desvincularse de otras consideraciones económicas como el estancamiento de la productividad o el descenso secular de los tipos de interés. Estos factores macroeconómicos, que afectan al crecimiento en general y a las rentas del trabajo y su distribución en particular, deberían ser de primer orden en el análisis de la sostenibilidad de las pensiones.
Las conclusiones de la comisión del Pacto de Toledo (recomendación 19bis) ya advierten que los incrementos en la dispersión salarial debido a una mayor precarización en el mercado laboral y las nuevas relaciones laborales intermitentes aumentan el riesgo de que la protección social contributiva sea insuficiente. Debido a los topes de cotización, que además imprimen regresividad en la financiación del sistema, el aumento de la desigualdad salarial también reduce la base de cotización con la que se financian las pensiones. Aunque en el pasado las pensiones mínimas han aumentado respecto a las cotizaciones mínimas, no hay razón que nos haga pensar que los cambios en el mundo del trabajo, presentes y futuros, no requerirán más ajustes en la contributividad del sistema.
Un aspecto crucial de los sistemas de reparto es la evolución de las rentas del trabajo y del empleo. En un sistema como el español, los derechos pensionables se derivan de salarios percibidos en el pasado, mientras que las pensiones se financian con salarios actuales. La evolución de las rentas del trabajo vincula los derechos de pensiones adquiridos con los salarios que han de financiarlos. Entre otras cosas, la revalorización de las pensiones con la inflación, que asegura su poder adquisitivo, se basa en un régimen macroeconómico en el que la evolución de precios y salarios estaba muy relacionada. Pero la relación agregada que vincula la inflación con el mercado laboral, la conocida como curva de Phillips, ha perdido fuerza en el nuevo contexto macroeconómico.
Este nuevo contexto también se caracteriza por una reducción de la participación de las rentas del trabajo en el PIB, lo que visiblemente ha ocurrido en España, especialmente a partir de la anterior crisis económica. Dados estos cambios, cuya evolución es de difícil pronóstico, nuestro sistema de pensiones necesita reglas flexibles que garanticen no sólo la sostenibilidad, sino también la protección de los trabajadores en un contexto de creciente desigualdad. Mientras que complementar el sistema de reparto con sistemas de capitalización, como los planes de empresa que recogen las recomendaciones de la comisión del Pacto de Toledo, suele favorecer lo primero, no compensaría el aumento observado de la desigualdad y los cambios inciertos en el mundo del trabajo.
Tanto un sistema de capitalización como complementar la financiación de la Seguridad Social vía presupuestos generales harían que las rentas del capital participaran de la financiación de las pensiones. Sin embargo, tienen implicaciones muy diferentes para la desigualdad. Mientras que con un sistema de capitalización la nula capacidad de ahorro de la parte baja de la población se trasladaría en una elevada desigualdad en las pensiones percibidas, la financiación vía presupuestos generales tendría un importante componente de equidad.
En una investigación actual intentamos evaluar los cambios en el sistema de financiación de las pensiones desde la perspectiva de las nuevas tendencias macroeconómicas, atendiendo a las características del mercado de trabajo y la estructura productiva del país. Políticas que favorezcan una mejora del modelo productivo, más necesarias que nunca como ha puesto de relieve la pandemia, y otras que refuercen los mecanismos no contributivos, no solamente ayudarían a la sostenibilidad del sistema de pensiones, sino que también reducirían la desigualdad. Finalmente, la cada vez mayor relevancia de las rentas del capital en la economía, concentradas en la parte alta de la distribución, nos debe hacer considerar la posibilidad de que asuman parte del peso de financiar las pensiones que ahora recae sobre las rentas del trabajo.