Uso y abuso del artículo 50.2 de la ley electoral

Su misión es velar por la transparencia y la objetividad del proceso electoral. Nadie los conoce. Nadie los controla. Y nadie los fiscaliza. Ocho de sus 13 miembros son elegidos por sorteo entre los magistrados del Tribunal Supremo y cinco, por los partidos entre catedráticos de Derecho, Ciencias Políticas y Sociología. Hablamos de la Junta Electoral Central (JEC), un organismo tan opaco como polémicas son sus resoluciones. Antes y ahora. Por su particular interpretación de la ley, por la expansión de sus funciones sin que medie reforma legislativa que lo justifique y porque siempre, excepto en un mandato, contó con mayoría conservadora. 

En la izquierda política y académica, están convencidos de que estamos “ante un ejemplo más de cómo el fenómeno del lawfare –la instrumentación política de la Justicia con el fin de derrotar jurídicamente al adversario al que no se puede derrotar con la política– ha llegado a nuestro país”. Y también ante una extralimitación de funciones “descarada y una doble vara de medir” que se extiende silenciosamente desde hace años, pero que se ha agravado en la última década.  Por ejemplo, con una dudosa y exótica interpretación del artículo 50.2 de la LOREG con la que amonestan o sancionan a los miembros del Gobierno que contesten las preguntas de los periodistas en las ruedas de prensa posteriores a los Consejos de Ministros en periodo electoral.

Las consecuencias de todo ello se han podido ver esta misma semana cuando el presidente del Gobierno evitó, en una comparecencia en Moncloa, incidir en la alianza PP-Vox para no ser apercibido por la JEC en un presunto aprovechamiento del ámbito institucional para hacer declaraciones partidistas. Ha ocurrido ya con el ministro de la Presidencia, Félix Bolaños, y también con la portavoz del Gobierno, Isabel Rodríguez. Y esto, a pesar de que los servicios jurídicos del Estado entienden que “contestar preguntas en una rueda de prensa no atenta contra la LOREG”. Lo mismo entienden varios expertos en Derecho Electoral.

El pasado mes de mayo, la JEC calificó de “contenido electoralista” unas declaraciones críticas de Isabel Rodríguez tanto con Feijóo como con la Comunidad de Madrid por el incidente protagonizado entre los servicios de protocolo de la Puerta del Sol y el ministro Bolaños durante los actos del 2 de mayo, a pesar de que la citada expresión no está prevista en los artículos 8 o 50 de la LOREG ni en la instrucción 2/2011, de 24 de marzo de la Junta Electoral, en referencia las preguntas posteriores a las ruedas de prensa de los Consejos de Ministros. 

Lo que sí dice el 50.2 es lo siguiente: “Desde la convocatoria de las elecciones hasta la celebración de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos. O que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones”.

Lo que no dijeron los legisladores

Sin embargo, a partir de este artículo, la JEC ha elaborado un cuerpo doctrinal que puede sintetizarse en el siguiente párrafo (extraído de manera literal del acuerdo que dictó en mayo contra una denuncia del PP contra Isabel Rodríguez):

“Las afirmaciones referidas utilizaron el turno de respuesta a los periodistas para efectuar dichas valoraciones y apreciaciones críticas con la posición y las decisiones del principal partido de la oposición. Al llevar a cabo tales alusiones en el curso de una intervención institucional y haciendo uso de recursos públicos, la Ministra Portavoz estaría vulnerando la prohibición que dimana del artículo 50.2 de la LOREG”.

Y esto pese a que no hubo alusión alguna a realización o logro obtenidos ni se utilizaron, como establece la norma, imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en campaña electoral. La interpretación de la JEC va mucho más allá del artículo 50.2 hasta el punto que sustituye la redacción literal del mismo con la posibilidad de censurar declaraciones, “lo que cercena el derecho a la libertad de expresión de las personas que ostentan funciones públicas”, según denuncian fuentes gubernamentales.

Las “connotaciones electoralistas” son algo subjetivo, razón por la cual el legislador prefirió introducir una definición de los actos prohibidos basada en elementos objetivos fáciles de identificar, y no en la amplísima interpretación que hace la JEC del artículo 50.2 de la LOREG con la que entiende que un “acto organizado o financiado directamente o indirectamente por los poderes públicos” es ahora “el desempeño de la actividad institucional propia de una autoridad pública”. 

Es obvio que la respuesta a las preguntas de los periodistas tras el Consejo de Ministros no puede considerarse “un acto organizado” y que el legislador tampoco previó nunca que este tipo de afirmaciones fueran objeto de censura por parte de la Administración electoral, según se desprende de las actas de las sesiones parlamentarias en las que se debatió la Ley Orgánica 272011, de 28 de enero que dio lugar a la vigente redacción del artículo 50 de la LOREG. 

Es más, el objetivo no era fiscalizar las declaraciones en ruedas de prensa, sino prohibir envíos de cartas para glosar los logros del gobierno saliente o las inauguraciones de obras públicas a pocos días de unas elecciones, como consta en los diarios de sesiones de entonces en lo referente a la intervención del diputado del PP Bermúdez de Castro en la toma en consideración de la ley: 

“Señorías, existía la mala costumbre de que los poderes públicos con ocasión de una campaña electoral pusieran en marcha campañas institucionales que en realidad eran promocionales de logros y realizaciones, y esperaran a los últimos días de campaña para lanzarse también a una vertiginosa sucesión de inauguraciones y de obras. La Junta Electoral había puesto límites a estas actuaciones. Ahora, señorías, sencillamente las prohibimos”.

Anteriormente, durante el debate en comisión de la norma, el también diputado del PP Juan Carlos Vera hizo una alusión, en absoluto coincidente con la doctrina de la JEC, y sí para enfatizar las “medidas que prohíben propaganda institucional sobre los logros y realizaciones de los diferentes gobiernos desde el momento mismo en que se convocan las elecciones”. También en la tramitación en el Senado se apreció que el objetivo de la ley era cercenar las campañas institucionales y el autobombo de obras públicas, como destacó la parlamentaria popular Rosa Vindel: “En cuanto a la publicidad, por ejemplo, la presente reforma persigue evitar la incidencia de los poderes públicos en las campañas electorales mediante la realización de campañas institucionales y de inauguración de obras, siempre sospechosas, y reducir publicidad y propaganda electoral durante el período electoral (…)”.

Confundir electoralismo con colisión entre administraciones

No se entiende por tanto que la JEC confunda “electoralismo” con que el Gobierno defienda su posición institucional ante una colisión evidente con otra administración pública, como ocurrió el 2 de mayo por el hecho de que haya ocurrido en periodo electoral. Y más cuando no hizo lo ídem con el portavoz del Gobierno autonómico, Enrique Ossorio, que también se refirió al asunto en rueda de prensa posterior al Consejo de Gobierno de la Comunidad.

“Las ruedas de prensa, en Moncloa o en la Puerta del Sol [respondieron los servicios jurídicos de La Moncloa en sus alegaciones al recurso del PP contra Rodríguez] forman parte del normal funcionamiento del poder ejecutivo o de la fiscalización que los medios ejercen sobre los gobiernos, nunca de un acto electoral. Y mucho menos las preguntas que realizan los periodistas de forma espontánea y no premeditada”.

Desde el PSOE entienden que la JEC lleva años en “una campaña silenciosa para ampliar sus funciones e invadir competencias que eran propias del Parlamento y de Gobierno con un evidente impacto en las decisiones que por su naturaleza deberían ser políticas, y no jurídicas”. Dicho de otro modo: sus miembros se han aprovechado de su posición como institución caso arbitral, exenta de un control real y de ninguna fiscalización pública, para adoptar acuerdos que no responden al espíritu ni a la letra de la ley por la que debe velar. 

El intento de descarrilar la investidura de Sánchez

En el imaginario colectivo aún permanece su intento por hacer descarrilar la elección como presidente del Gobierno de Pedro Sánchez en enero de 2020, cuando apenas unas horas antes del debate de investidura, la JEC decidió adoptar sendos acuerdos que obligaban a retirar la credencial de diputado autonómico a Quim Torra y la de diputado del Parlamento europeo a Oriol Junqueras.

El contenido de ambas resoluciones rompían con 40 años de doctrina de las sucesivas Juntas Electorales que de acuerdo a la LOREG (Ley Orgánica del Régimen Electoral General) establecieron que las causas de inelegibilidad lo eran también de incompatibilidad, pero que sólo los Parlamentos correspondientes podían retirar el acta a un parlamentario en activo. Los miembros del sector minoritario (6 de 13) realizaron votos particulares en los que recordaron numerosa doctrina y jurisprudencia que hasta entonces había declarado que las Juntas Electorales no eran competentes para entrar a valorar las causas de incompatibilidad. En concreto, citaba resoluciones en sentido contrario de 2012 y 2018.

Aquél asunto ya puso el foco en la sombra de politización del órgano superior de la Administración Electoral, después de que además el entonces líder del PP, Pablo Casado, anunciara en su cuenta de Twitter la resolución del órgano sobre el líder de ERC antes de que terminara la reunión en que se adoptó la pérdida de condición de Junqueras como diputado del Parlamento Europeo. Aquel episodio ponía además de manifiesto la connivencia entre un órgano de mayoría conservadora y el PP.

Adiós a las campañas de incentivación del voto

Otro ejemplo de extralimitación que subrayan los expertos en Derecho Electoral es la doctrina de la JEC que prohíbe las campañas de incentivación del voto. Y es que durante décadas (estando ya la LOREG en vigor) fue frecuente que los poderes públicos, en período electoral, llevaran a cabo campañas de llamamiento al voto. No se trataba de anuncios o cuñas radiofónicas a favor de ningún partido, sino de incrementar la participación en base al art. 9.2 de la Constitución que obliga a todos los poderes públicos a facilitar la participación de todos los ciudadanos “en la vida política, económica, cultural y social”.

En algún momento de los años 90, sin embargo, se generalizó la creencia de que la participación política alta beneficia a la izquierda y la JEC aprovechó una reforma del artículo 50 de la LOREG para interpretar que ya no cabía que los poderes públicos incentivaran el voto y, desde 2014, en lo que los expertos entienden otra “expansión de sus atribuciones”, prohibió incentivar el voto incluso en elecciones autonómicas, pese a que el art. 50 no prohíbe este tipo de campañas. Y en el caso de que lo hubiera hecho, hubiera entrado en contradicción con el artículo 9.2 de la Constitución.

“Un órgano entregado a la derecha política”

Más allá de aspectos estrictamente jurídicos, la izquierda parlamentaria denuncia que la JEC “ha sido un órgano absolutamente entregado a la derecha” y que no “ha tenido ningún reparo en declarar una cosa y la contraria en función de qué partido político era el afectado”. Y cita como ejemplos las sucesivas resoluciones que se han emitido contra Isabel Rodríguez en su condición de portavoz del Gobierno por sus intervenciones en las ruedas de prensa, por las que se le acusa de “electoralismo” mientras que “cuando han sido miembros del PP, la JEC se ha mostrado infinitamente más flexible”.

El caso más claro, en opinión de los asesores jurídicos del PSOE,  tuvo lugar en 2014, fecha en la que la Junta desestimó una denuncia del PSOE contra la Vicepresidenta del Gobierno de Extremadura que había dedicado toda una rueda de prensa directamente a glosar los logros del Gobierno del entonces presidente popular José Antonio. Monago. En aquella ocasión ni siquiera lo hizo en contestación a preguntas de los periodistas, sino que el mismo objeto de la rueda de prensa era el de exponer los logros. La JEC alegó como excusa que había “circunstancias excepcionales” porque  se estaba tramitando una moción de censura.

También unas declaraciones del ex presidente de Baleares, José Ramón Bauzá, en la misma jornada de votación el 20 de noviembre de 2011 quedaron exentas de sanción o reproche, pese a que pidió  “un gran aporte de votos” para su partido y para quien “va a ser el próximo Presidente de España, Mariano Rajoy”. Todo ello en la puerta de un colegio electoral. La JEC escribió entonces en su acuerdo el siguiente párrafo: “Aunque ciertamente, según el espíritu que inspira la legislación electoral, las referidas declaraciones parecen poco acordes con la discreción a observar por los cargos políticos en la jornada de votación, esta Junta entiende que no cabe considerarlas como acto de propaganda o de campaña en sentido estricto, en la medida en que cabe apreciar en ellas de forma predominante la expresión de una convicción personal sobre lo que entiende el denunciado como mejor resultado electoral, y teniendo en cuenta además el contexto en que tales declaraciones se emitieron, no por iniciativa del Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears sino al ser requerido a la salida del colegio electoral a dar respuesta a las preguntas de los profesionales de diversos medios de comunicación”.

Y en similares términos se manifestó sobre la candidata en Cantabria, Ana Madrazo, que también hizo en un colegio electoral declaraciones ostensiblemente electoralistas (algo que está expresamente prohibido en la LOREG (arts. 53 y 93). También se negó a sancionar al PP por un envío masivo de correos electrónicos de campaña electoral desde cuentas institucionales de una Diputación Provincial aduciendo que un Grupo Político en una Diputación “no es poder público”. 

La doble vara para las entrevistas en despachos institucionales

Las entrevistas realizadas en despachos institucionales en periodo electoral  también han sido objeto de polémica, ya que el 30 de octubre de 2019, la JEC abrió expediente disciplinario (que terminó con una multa) al presidente Pedro Sánchez mientras que en las pasadas elecciones del 28M, la presidenta de la Comunidad de Madrid, Isabel Díaz Ayuso, hizo una entrevista con claro contenido electoralista desde su despacho en Sol, que fue puesta en conocimiento de la Junta por parte del PSOE y rechazada de inmediato.

Otro cambio de criterio se ha producido en relación con la necesidad de identificarse a la hora de emitir el voto por correo. Ya en las elecciones de 2019, el PSOE pidió que los electores tuvieran que identificarse al depositar el voto, y la JEC se negó. El 16 de mayo de 2019 se rechazó una reclamación del PSOE que decía lo siguiente:  “No es posible, por tanto, que la Junta Electoral Central exija un requisito que no está previsto por la LOREG, máxime cuando esto se lleva aplicando así desde su aprobación en 1985, sin que el legislador haya entendido que era necesaria su modificación, como ha sucedido en cambio con otros aspectos del voto por correo”.

Ahora, como es sabido, antes las generales del 23J y tras una petición expresa del PP y de la prensa conservadora, la JEC ha cambiado su posición y admite que se exija el DNI.